La Riforma 1.15 del PNRR prevede l'adozione di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale accrual per tutte le amministrazioni pubbliche entro il 2026.
L’obiettivo della riforma è quello di implementare un sistema di contabilità basato sul principio accrual unico per il settore pubblico, in linea con il percorso delineato a livello internazionale ed europeo per la definizione di principi e standard contabili nelle pubbliche amministrazioni (IPSAS/EPSAS) e in attuazione della direttiva 2011/85/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri
Un assetto contabile accrual costituisce, infatti, un supporto essenziale per gli interventi di valorizzazione del patrimonio pubblico, grazie ad un sistema di imputazione, omogeneo e completo, del valore contabile dei beni del-le pubbliche amministrazioni.
La Direttiva 2011/85/UE dell'8 novembre 2011 del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, pubblicata sulla G.U. dell’Unione Europea n. L 306/41, al Capo II “Contabilità e Statistiche“, articolo 3, comma 1, prevede che per quanto riguarda i sistemi nazionali di contabilità pubblica, gli Stati membri si dotano di sistemi di contabilità pubblica che coprono in modo completo e uniforme tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica e contengono le informazioni necessarie per generare dati fondati sul principio di competenza (accrual) al fine di predisporre i dati basati sulle norme SEC 95. Detti sistemi di contabilità pubblica sono soggetti a controllo interno e audit indipendente. Gli Stati membri assicurano che i dati di bilancio di tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica siano disponibili al pubblico tempestivamente e regolarmente come stabilito dal regolamento (CE) n. 2223/96.
In sostituzione del Sec 95, a partire da settembre 2014, con la pubblicazione di una nuova versione dei conti nazionali viene adottato dagli Stati membri dell’Unione europea il nuovo sistema europeo dei conti nazionali e regionali – Sec 2010 – . Il nuovo sistema, definito nel Regolamento Ue n. 549/2013 pubblicato il 26 giugno 2013, definisce i principi e i metodi di Contabilità nazionale a livello europeo. Fissa in maniera sistematica e dettagliata il modo in cui si misurano le grandezze che descrivono il funzionamento di una economia, in accordo con le linee guida internazionali stabilite nel Sistema dei conti nazionali delle Nazioni Unite (2008 SNA).
Rispetto alla precedente versione del 1995 (in vigore dal 1999), il Sec 2010 presenta alcune importanti differenze riguardo sia l’ambito di applicazione sia i concetti. Il nuovo sistema riflette, infatti, gli sviluppi e i progressi metodologici conseguiti nella misurazione delle economie moderne che si sono consolidati a livello internazionale e, allo stesso tempo, viene incontro alle esigenze degli utilizzatori, migliorando in alcuni casi la tempestività nella diffusione dei risultati.
Tra le novità si segnala la verifica del perimetro delle Amministrazioni Pubbliche sulla base degli aggiustamenti metodologici introdotti dal Sec 2010, cui consegue un effetto, seppure limitato, sulla spesa per consumi pubblici e sull’indebitamento netto del settore.
L’art. 9, commi 14, 15 e 16, del d.l. 6 novembre 2021, n. 152, “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”, convertito nella legge 29 dicembre 2021, n. 233, attribuisce l’attuazione della riforma 1.15 del PNRR “Dotare le pubbliche amministrazioni di un sistema unico di contabilità economi-co-patrimoniale accrual” ad una apposita Struttura di governance creata all’interno del Ministero dell’economia e delle finanze e presieduta dal Ragioniere generale dello Stato
La riforma 1.15 del PNRR prevede quale cronoprogramma che la definizione degli standard, il completamento del quadro normativo entro il 2024/2025 e l’applicazione del nuovo sistema contabile ad almeno il 90% delle P.A. si realizzi entro l'anno 2026.
Predisposizione ed approvazione il Quadro concettuale, i 18 standard contabili ITAS, le linee guida e il piano dei conti multidimensionale (così come previsto dal milestone M1C1-108 della Rifor-ma 1.15 del PNRR, rispettivamente, dallo Standard Setter Board e dalla Struttura di governance del Ministero dell’economia
ll 26 giugno 2024, con l’approvazione degli ultimi standard in lavorazione, il Comitato Direttivo ha completato il set di standard contabili previsto dalla Riforma 1.15, raggiungendo in tal modo l’obiettivo del primo Milestone della Riforma 1.15 (M1C1-108).
Con determina del Ragioniere Generale dello Stato n. 176775 del 27 giugno 2024 sono stati recepiti il Quadro concettuale, i 18 standard ITAS ed il piano dei conti
Ai fini della rendicontazione del predetto milestone, con Determina del Ragioniere Generale dello Stato n. 176775 del 27 giugno 2024 sono stati formalmente recepiti: il Quadro Concettuale, i diciotto standard contabili ITAS e il Piano dei Conti multidimensionale.
Il Quadro Concettuale definisce i principi della rendicontazione economica, patrimoniale e finanziaria per finalità informative generali delle amministrazioni pubbliche. Per rendicontazione economica, patrimoniale e finanziaria si intendono il processo e i documenti mediante i quali si forniscono, in via principale, informazioni consuntive sulla provenienza delle risorse finanziarie, sull’uso delle stesse e sui risultati conseguiti, in termini economici, patrimoniali, finanziari e di qualità-quantità dei servizi erogati, nonché informazioni sulla capacità di un’amministrazione pubblica di erogare servizi in futuro. Le finalità informative della rendicontazione sono illustrate nel capitolo 1.
Successivamente al raggiungimento della milestone M1C1-108, si è reso necessario adottare una disposizione normativa per disciplinare gli adempimenti relativi all’elaborazione degli schemi di bilancio accrual, con riferimento all’esercizio 2025, da parte di un numero di amministrazioni che coprano almeno il 90% della spesa pubblica primaria (milestone M1C1-118); ciò come fase preparatoria e propedeutica all' adozione, entro il secondo trimestre 2026 (pilot phase), del provvedimento legislativo che disciplinerà l’introduzione della riforma stessa a partire dal 2027. La norma disciplina, tra l’altro, il completamento della formazione di base per le amministrazioni assoggettate alla fase pilota ( target M1C1-117).
Decreto-legge del 9 agosto 2024, n. 113: avvio della fase pilota. Il cronoprogramma dettagliato è indicato nel Piano triennale dei lavori della Struttura di governance, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lettera b), del regolamento allegato alla determina MEF-RGS n. 35518 del 5 marzo 2020 e successive modifiche e integrazioni.
L’articolo 10, commi da 3 a 12, del Decreto-legge del 9 agosto 2024, n. 113, disciplina gli adempimenti relativi alla fase pilota di cui alla milestoneM1C1-118 della riforma 1.15, che prevede l'elaborazione degli schemi di bilancio accrual, con riferimento all’esercizio 2025.
Il comma 3 definisce il perimetro di applicazione della Riforma 1.15. Contiene, infatti, l’indicazione delle amministrazioni pubbliche assoggettate agli adempimenti della fase pilota, di cui alla milestone M1C1-118 della Riforma 1.15; più specificamente elenca le amministrazioni che dovranno produrre gli schemi di bilancio accrual per la fase pilota, con riferimento all’esercizio 2025.
Nella lettera a) è specificato che le amministrazioni centrali incluse nel Bilancio dello stato (i ministeri) sono considerati parte di una unica reporting entity; sono, invece, considerate come distinte reporting entities la Presidenza del Consiglio dei ministri e le agenzie fiscali.
Nelle lettere da b) a l), le amministrazioni sono suddivise per comparti o gruppi omogenei, individuati in coerenza con l’attuale normativa amministrativa e contabile e con l’articolazione dell’elenco delle unità istituzionali che fanno parte del settore delle Amministrazioni pubbliche (Settore S.13) predisposto annualmente dall’Istituto Nazionale di Statistica;
Nella lettera m) sono inclusi, in via residuale, gli enti e le amministrazioni pubbliche non facenti parte dei gruppi specificamente elencati nelle lettere precedenti.
Il comma 4esclude dagli adempimenti di cui alla fase pilota: le società, gli organi costituzionali e a rilevanza costituzionale (in ragione del loro grado di autonomia) e gli enti indicati, in via residuale, alla lettera m) del comma 3, se di limitate dimensioni; le dimensioni sono individuate in base a due parametri analoghi a quelli utilizzati dal codice civile (art. 2435 bis) per individuare le società che redigono un bilancio di esercizio semplificato (numero dipendenti inferiore a 50 e volume entrate inferiore a 8,8 milioni di euro annui). Lo stesso comma esclude dai medesimi adempimenti: a) gli istituti scolastici di ogni ordine e grado; b) gli istituti di alta formazione artistica, coreutica e musicale (AFAM); c) i musei, le soprintendenze e gli istituti autonomi della cultura che, nell’elenco Istat, sono considerati come unità locali, rispettivamente, del Ministero dell’istruzione e del merito, del Ministero della cultura e del Ministero dell’università e della ricerca. Sono, altresì, escluse le amministrazioni assoggettate a procedure di liquidazione.
Il comma 5 stabilisce che con determina del Ragioniere generale dello Stato, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, verrà definito l’elenco dettagliato delle amministrazioni individuate di cui al comma 3 che sarà pubblicato nel sito web dedicato alla Riforma 1.15 del PNRR.
Il comma 6 stabilisce quali sono gli schemi di bilancio da elaborare per la fase pilota e il significato di tale elaborazione rispetto alla Riforma 1.15 del PNRR; in particolare precisa che gli schemi che le amministrazioni soggette alla fase pilota dovranno elaborare devono essere coerenti con quelli disciplinati dallo standard contabile ITAS 1 - Composizione e schemi del bilancio di esercizio, e devono comprendere, almeno, il Conto Economico 2025 e lo Stato Patrimoniale al 31/12/2025.
Il comma 7 specifica che, nell’ambito della fase pilota, gli schemi di bilancio per l’esercizio 2025 sono prodotti a soli fini di sperimentazione; non hanno, quindi, valore giuridico e sono aggiuntivi e non sostitutivi degli schemi di bilancio e di rendiconto che le amministrazioni producono in applicazione delle norme e dei regolamenti contabili vigenti, che restano in vigore per lo stesso anno.
Il comma 8 indica che le amministrazioni devono individuare le misure di carattere informatico per il recepimento della riforma, avviando una analisi degli interventi di adeguamento dei propri sistemi informativo-contabili, in linea con i requisiti generali definiti con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze da adottare entro il primo trimestre del 2025. Resta fermo che, per il 2025, si continueranno ad applicare le norme contabili in vigore e che i tempi per il completamento di tali interventi di adeguamento saranno stabiliti in coerenza con i tempi di introduzione della riforma, a loro volta da definirsi con la norma da adottare entro il primo semestre 2026 (milestone M1C1-118).
Il comma 9 specifica che, per la fase pilota, in attesa del completamento degli interventi di adeguamento dei sistemi informativi e della adozione della norma di riforma, entro il secondo trimestre del 2026, le amministrazioni possono produrre i nuovi schemi di bilancio per il 2025 riclassificando le voci dei propri piani dei conti secondo le voci del piano dei conti multidimensionale e apportando ai relativi saldi le integrazioni e le rettifiche necessarie per l’applicazione dei principi contabili ITAS.
Il comma 10 stabilisce l’obbligo del completamento del primo ciclo di formazione di base, erogata mediante il portale della formazione accrual, da parte delle amministrazioni pubbliche rientranti nell’ambito di applicazione della riforma. Il completamento del ciclo di formazione di base sui principi e le regole del sistema contabile, oltre a fornire le informazioni utili ai fini della corretta produzione degli schemi di bilancio per il 2025, costituisce il target M1C1-117 della Riforma 1.15 del PNRR e tutte le amministrazioni pubbliche dovranno concorrere al suo raggiungimento (entro il primo trimestre 2026). Infine, il completamento del ciclo di formazione di base rappresenterà il requisito necessario per poter accedere a successivi corsi di formazione specialistici e settoriali che verranno successivamente organizzati.
Il comma 11 rinvia ad uno o più decreti del Ministero dell’economia delle finanze le istruzioni di natura procedurale e tecnico contabile in relazione: all’utilizzo dei modelli di raccordo fra il piano dei conti di cui alla milestone M1C1-108 e le voci dei principali piani dei conti e modelli contabili vigenti, alle modalità di erogazione del primo ciclo di formazione di base e alle modalità di trasmissione telematica degli schemi di bilancio alla Ragioneria Generale dello Stato.
Il comma 12, infine, specifica che per gli adempimenti per la fase pilota della Riforma 1.15 del PNRR le amministrazioni si avvalgono delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
I comuni con meno di 5.000 abitanti sono esclusi dalla fase pilota, ma dovranno applicare la nuova contabilità accrual dall’anno 2026.
Dall’anno 2026 scatta la piena applicazione del nuovo sistema contabile accrual per almeno il 90% delle P.A.
Il Milestone 2 (da completarsi entro il secondo trimestre 2026): pubblicazione dei bilanci della pubblica amministrazione riguardanti almeno il 90% dell’intero settore pubblico; adozione a partire dal 2027 di una riforma legislativa per l’introduzione del nuovo sistema di contabilità per competenza per almeno il 90% delle amministrazioni pubbliche; adozione di atti di diritto derivato relativi a orientamenti e manuali operativi per l’applicazione dei principi contabili corredati di esempi e rappresentazioni pratiche a sostegno degli operatori; creazione di programmi di formazione per la transizione al nuovo sistema di contabilità per competenza
Procedimento (due process)
l procedimento (due process) per la statuizione del Quadro concettuale e degli standard (ITAS), disciplinato nel Regolamento della Struttura di governance, prevede l’elaborazione da parte dello Standard Setter Board (SSB), una fase di consultazione interna al Ministero dell’economia (MEF) ed una fase di consultazione pubblica rivolta a tutti gli stakeholder, l’approvazione finale ed il recepimento in una legge dello Stato.
Gli ITAS non riguardano la prima applicazione della contabilità accrual, per la quale è previsto un apposito decreto ministeriale
E' previsto il recepimento della riforma in legge ordinaria, decreti e altri atti di legislazione secondaria relativi a linee guida, manuali operativi per l’applicazione degli standard contabili, nonché regole per la prima applicazione della riforma.
IPSAS- Gli standard contabili internazionali per il settore pubblico IPSAS
I documenti finanziari per finalità informative generali si basano su un unico quadro concettuale e un unico corpus di standard contabili nazionali ispirato agli EPSAS in corso di elaborazione e, in assenza di indicazioni provenienti dagli EPSAS, agli IPSAS.
Gli IPSAS costituiscono un corpus di regole contabili emanate dall’International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) al fine di supportare le pubbliche amministrazioni di tutto il mondo nella preparazione dei GPFRs. Questi standard sono basati sugli International Financial Reporting Standards (IFRS) emessi dall'International Accounting Standards Board (IASB). Gli obiettivi sono i seguenti:
- migliorare la qualità della rendicontazione finanziaria per finalità informative generali (General Purpose Financial Reporting) delle entità del settore pubblico;
- aumentare la trasparenza dell’informazione finanziaria e l’accountability nella gestione delle risorse;
- facilitare il processo decisionale delle entità del settore pubblico (es. allocazione delle risorse).
Gli IPSAS sono indirizzati a tutte le entità del settore pubblico che presentano i seguenti tre criteri:
sono responsabili per la fornitura di servizi a beneficio della collettività;
non hanno come obiettivo primario il profitto;
finanziano le loro attività, direttamente o indirettamente, attraverso le imposte pagate dai contribuenti o attraverso trasferimenti di risorse derivanti da altre entità del settore pubblico o crediti riscossi.
Due tipologie di standard emanati:
42 Standard Accrual, la maggior parte dei quali di derivazione IAS/IFRS
1 Standard Cash Basis,
contenente linee guida per le amministrazioni in transizione verso una contabilità accrual
IAS/IFRS- La maggior parte degli Ipsas ha, come base di riferimento, un corrispondente International Accounting Standards (Ias) / International Financial Reporting Standard (Ifrs)
Gli Ias/Ifrs sono destinati alle imprese private e non al settore pubblico, pertanto stati utilizzati come base per l'elaborazione degli Ipsas, costituiti da 42 standard su base di competenza economica (accrual basis) e uno standard sulla versione di cassa (cash basis).
ITAS»»» IPSAS»»» IAS
Gli standard ITAS e i rispettivi standard contabili internazionali per il settore pubblico IPSAS
