forgionegianluca

 

A) Verifica del rispetto del limite di cui all’art. 1, comma 557, l. n. 296/2006 (verifica dell’“an” della capacità assunzionale)

 

L’art. 1, comma 557 della Legge 27 dicembre 2006, n. 296, stabilisce che gli enti sottoposti al patto di stabilità, con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia rivolte, in termini di principio, alla riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, alla razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico – amministrative ed al contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, assicurano la riduzione della spesa di personale. La norma è stata successivamente completata dal comma 557 quater, introdotto dall’art. 3, comma 5 bis, del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla Legge 11 agosto 2014, n. 114, il quale stabilisce che a decorrere dal 2014 gli enti assicurano “il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medi del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.

Rispetto del contenimento della spesa di personale (1 commi 557 e 557 quater della legge 296/2006 aggiunto, quest’ultimo, dall’art. 3, comma 5 del D.L. 90/2014): tale spesa  non può essere superiore alla spesa media del triennio 2011-2013, per gli Enti soggetti al patto di stabilità (diversamente si deve prendere come riferimento la spesa dell’esercizio 2008).
Come chiarito dalla corte dei Conti, sez. Aut., il legislatore ha introdotto un parametro temporale fisso e immutabile, individuando nel valore medio di spesa del triennio antecedente alla data di entrata in vigore dell’art. dall’art. 3, comma 5 del D.L. 90/2014, ossia il periodo 2011/2013 (Sez. Aut. N. 25/2014/QMIG), la cui ratio (di tale rinvio statico) è dato dal fatto che il predetto triennio è stato caratterizzato da un regime vincolistico (assunzionale e di spesa) particolarmente restrittivo.

Il mancato rispetto del limite in esame comporta il divieto per gli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia strumento contrattuale.L’ente, prima di applicare il limite alla spesa per assunzioni a tempo indeterminato, deve verificare di avere la capacità finanziaria per maggiore spesa di personale a qualsiasi titolo.

Deve, cioè, verificare di avere la “capacità assunzionale” ai sensi dell’art. 1, comma 557 e ss. della l. n. 296/2006, sulla base di una soglia peculiare, costruita dal legislatore senza tenere contro dei vari fattori di evoluzione della spesa nel tempo. La disposizione, infatti, non si basa sul calcolo di una percentuale progressiva e/o sul riscontro della sostenibilità, ma su un raffronto secco tra due valori di spesa di personale assai lontani nel tempo: da un lato, il valore della spesa nell’ultimo bilancio, dall’altro quello registrato in una data storica indicata direttamente dalla legge (per i comuni di minori dimensioni, ai sensi del comma 562, spesa del 2008; per i comuni di maggiori dimensioni, “soggetti al patto di stabilità”, ai sensi del comma 557-quater, quella media del triennio 2011-2013). La soglia è un limite oltre il quale non è consentito accrescere la spesa e sussiste un obbligo di riduzione da realizzare nel ciclo di bilancio. Per i comuni di maggiori dimensioni, tra l’altro, il vincolo non opera soltanto sul piano contabile, ma interessa il piano sostanziale della capacità giuridica, limitata da un divieto espresso di assunzioni (comma 557-ter), che colpisce la validità dei contratti (CCONTI SEZ. AUT. 19/2024).

La nozione di spesa del personale prevista dai commi da 557 a 562 della legge n. 296/2006 ( utilizzata per il rispetto del tetto di spesa del personale, cioè media del triennio 2011/2013 per gli enti già assoggettati al patto di stabilità e dell’anno 2008 per gli altri enti) prevde l'esclusione:

- degli oneri necessari per le assunzioni cd obbligatorie, dei maggiori costi derivanti dai rinnovi contrattuali,

- dei compensi che sono finanziati da specifiche disposizioni di legge;

- degli aumenti della spesa del personale consentiti agli enti cd virtuosi etc, per come indicato dalla RGS.

 

B) Programmazione della spesa di personale a tempo indeterminato (“quantum” della capacità assunzionale) ai sensi dell’art. 33 del d.l. n. 34/2019

 

A partire dal D.L. 34/2019 la disciplina interna di capacità assunzionali è stata imperniata sul concetto di “sostenibilità finanziaria”

Il decreto-legge 34/2019, articolo 33, nel testo risultante dalla legge di conversione 28 giugno 2019 n 58, come modificato dall’art. 1, comma 853, lett. a), b), e c), della legge 27 dicembre 2019, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8, ha apportato significative modificazioni alle facoltà assunzionali dei Comuni, stabilendo che: “A decorrere dalla data individuata dal decreto di cui al presente comma, anche per le finalità di cui al comma 1, i comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio asseverato dall’organo di revisione, sino ad una spesa complessiva per tutto il personale dipendente, al lordo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione, non superiore al valore soglia definito come percentuale, differenziata per fascia demografica, della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione. Con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro dell’interno, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono individuate le fasce demografiche, i relativi valori soglia prossimi al valore medio per fascia demografica e le relative percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio per i comuni che si collocano al di sotto del valore soglia prossimo al valore medio, nonché un valore soglia superiore cui convergono i comuni con una spesa di personale eccedente la predetta soglia superiore. . I comuni che registrano un rapporto compreso tra i due predetti valori soglia non possono incrementare il valore del predetto rapporto rispetto a quello corrispondente registrato nell’ultimo rendiconto della gestione approvato”;

Nel caso dell’art. 33, la sanzione è assai meno rigorosa rispetto a qaunto previsto dall'art. 1, comma 557 e ss. della l. n. 296/2006. La legge pone un tetto alla sola spesa autorizzabile per personale a tempo indeterminato; inoltre, il suo sforamento resta presidiato dai principi generali sullo sforamento di limiti di finanza pubblica. Di conseguenza, la violazione del limite determina soltanto il dovere di recuperare contabilmente la maggiore spesa nei bilanci successivi, come risulta da numerose disposizioni normative (CCONTI SEZ. AUT. 19/2024)

 

Il  Decreto attuativo del 17 marzo 2020 (cosituisce un regolamento interministeriale di attuazione ed integrazione (ai sensi dell’art. 17, co. 1, lettera b) e co. 3, legge n. 400/1988) e non un mero regolamento di esecuzione ai sensi dell’art. 17, co. 1, lett. a) e co. 3 l. n. 400/1988)

- ha delineato un metodo di calcolo delle capacità assunzionali completamente nuovo rispetto al sistema previgente come introdotto dall’art.3 del D.L.90 del 24/6/2014 conv. in L.114 del 11/08/2014 e successive integrazioni;
- ha individuato i valori soglia, differenziati per fascia demografica, del rapporto tra spesa complessiva per tutto il personale, al lordo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione, e la media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione, ed ha individuato le percentuali massime annuali di incremento della spesa di personale a tempo indeterminato per i comuni che si collocano al di sotto dei predetti valori soglia;

La circolare del Ministro per la Pubblica Amministrazione di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e il Ministro dell’Interno del 13.5.2020

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 11.9.2020 esplica le nuove regole assunzionali per i Comuni introdotte dall’art. 33 comma 2 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34; in particolare è specificato che i Comuni che hanno optato per l’applicazione della tariffa rifiuti corrispettiva secondo l’articolo 1, comma 668, della legge n. 147/2013 e hanno in conseguenza attribuito al gestore l’entrata da TARI corrispettiva e la relativa spesa, la predetta entrata TARI va contabilizzata tra le entrate correnti, al netto del FCDE di parte corrente, ai fini della determinazione del valore soglia;

Il decreto del ministero dell’interno del 21 ottobre 2020 all’art.  3 c.2 

con riferimento alla spesa relativa alle convenzioni di segreteria ha precisato che “i fini del rispetto dei valori soglia di cui all'art. 33, comma 2, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito  con modificazioni dalla legge 28  giugno  2019,  n.  58,  ciascun  comune computa nella spesa di personale la quota a proprio carico e, per  il comune capofila, non  rilevano  le  entrate  correnti  derivanti  dai rimborsi effettuati dai comuni convenzionati a  seguito  del  riparto della predetta spesa”;

L’articolo 57, comma 3-septies, del D.L. 104/2020

ha disposto che : “A decorrere dall'anno 2021 le spese di personale riferite alle assunzioni, effettuate in data successiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, finanziate integralmente da risorse provenienti da altri soggetti, espressamente finalizzate a nuove assunzioni e previste da apposita normativa, e le corrispondenti entrate correnti poste a copertura delle stesse non rilevano ai fini della verifica del rispetto del valore soglia di cui ai commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 33 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, per il periodo in cui è garantito il predetto finanziamento. In caso di finanziamento parziale, ai fini del predetto valore soglia non rilevano l'entrata e la spesa di personale per un importo corrispondente”;

L'articolo 3, comma 4-ter, del decreto legge 36/2022 (convertito dalla legge 79/2022)

ha previsto la sterilizzazione degli aumenti contrattuali conseguenti al rinnovo del contratto 2019-2021 anche dal calcolo della capacità assunzionale disciplinata dall'articolo 33 del Dl 34/2019, stabilendo che “A decorrere dall'anno 2022, per il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al triennio 2019-2021 e per i successivi rinnovi contrattuali, la spesa di personale conseguente ai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, riferita alla corresponsione degli arretrati di competenza delle annualità precedenti all'anno di effettiva erogazione di tali emolumenti, non rileva ai fini della verifica del rispetto dei valori soglia di cui ai commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 33 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58 “. Conseguentemente: Per effetto di tale norma, tutti gli oneri conseguenti ai rinnovi contrattuali a partire dal contratto nazionale di lavoro 2019-2021 dovranno essere esclusi dalla spesa di personale, ai fini del calcolo del valore soglia:
a) gli arretrati corrisposti al personale dipendente relativamente al periodo gennaio 2019-novembre 2022;
b) i maggiori oneri stipendiali conseguenti alla rideterminazione della retribuzione mensile messa a regime a partire dal mese di dicembre 2022.

 

In merito alla determinazione dell’aggregato spesa del personale da considerare ai fini del calcolo delle capacità assunzionali, sono intervenuti chiarimenti da parte della magistratura contabile:

•  la sezione ragionale di controllo della Corte dei Conti Lombardia che nel parere n. 125/2020 del 23 settembre 2020 ha precisato che deve essere considerata spesa di personale, dal comune capofila come anche dagli altri comuni, tutto ciò che attiene, nella sostanza, all’assunzione del personale stesso. Spetta all’ente motivare adeguatamente l’inclusione (o l’esclusione) di voci che, per loro natura, presentino eventuali ambiguità, da sciogliere sulla base del richiamato principio contabile;
• la Corte dei conti, Sez. Lazio, con deliberazione n. 136/2023, in riscontro ad una richiesta di parere volta ad appurare se un Consorzio di enti locali, nell’ambito della programmazione dei fabbisogni del personale, possa considerare come utili, ai fini della determinazione della propria capacità assunzionale a tempo indeterminato e dei limiti della relativa spesa di personale, le risorse provenienti da fonti eterofinanziate (fondi regionali, fondi europei, etc.)”, ha ribadito la “neutralità” sia della spesa, sia della correlata entrata, relativa all’assunzione di personale etero-finanziata, così escludendone la rilevanza ai fini della determinazione degli spazi assunzionali di cui al citato art. 33 del d.l. n. 34/2019;
• La Corte dei conti della Sicilia con la deliberazione n. 89/2023/PAR ha ribadito le assunzioni sostenute da risorse esterne al bilancio comunale (risorse a ciò espressamente finalizzate e previste da apposita normativa) effettuate dopo la data di conversione in legge del decreto n. 104/2020 (vale a dire dopo il 14 ottobre 2020), non avranno incidenza ai fini della verifica del rapporto fra spese di personale ed entrate correnti a decorrere dal 2021 e per tutta la durata del finanziamento (cfr. deliberazione Sezione di controllo per la Lombardia n.111/2012/PAR).  Parimenti, sulla base delle argomentazioni su esposte, stante il carattere di “neutralità” della spesa, così come sopra delineata, non vi è motivo di escludere che i cd. Enti “non virtuosi”, obbligati, ai sensi e per gli effetti del comma 2 dell’art.33 del D.L. n.34 /19, ad adottare “un percorso di graduale riduzione del suddetto rapporto fino al conseguimento nell’anno 2025 del 8  predetto valore soglia anche applicando un turn over inferiore al 100%”, possano avvalersi della potestà assunzione, ove in presenza di spese etero-finanziate e, pertanto, senza che impattino effettivamente sul bilancio dell’ente locale.  Ciò, ovviamente, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 57, comma 3-septies, del D.L. n. 104/2020, convertito in legge 126/2020 e, dunque, le corrispondenti entrate correnti poste a copertura delle stesse non rilevano ai fini della verifica del rispetto del valore soglia per il periodo in cui è garantito il predetto finanziamento e nel caso di finanziamento parziale per un importo corrispondente.

NOZIONE DI SPESA DEL PERSONALE - Prevista dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019- utilizzata per il calcolo delle capacità assunzionali Ai fini del calcolo delle capacità assunzionali occorre inserire tutte le voci di spesa del personale ad esclusione delle risorse per le assunzioni eterofinanziate effettuate a partire dal 13 ottobre 2020 e degli arretrati per i rinnovi contrattuali del triennio 2019/2021

 

 

 

 

IL RAPPORTO TRA SPESA DI PERSONALE E LA MEDIA DELLE ENTRATE CORRENTI: IL CALCOLO
L’art. 1 del DM 17 marzo 2020, ai i fini dell'attuazione dell'art. 33, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2019, è volto ad individuare i valori soglia di riferimento per gli enti, sulla base del calcolo del rapporto tra la spesa complessiva per tutto il personale, al lordo degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione, e la media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione.
Ai fini del calcolo del suddetto rapporto, il DM prevede espressamente che:
a) per SPESA DEL PERSONALE si intendono gli impegni di competenza per spesa complessiva per tutto il personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'art. 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente, al lordo degli oneri riflessi ed al netto dell'IRAP, come rilevati nell'ultimo rendiconto della gestione approvato;
b) ENTRATE CORRENTI: media degli accertamenti di competenza riferiti alle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato (assestato) nel bilancio di previsione relativo all'ultima annualità considerata.

Ai fini del calcolo delle capacità assunzionali si considerano le entrate correnti degli ultimi 3 anni in cui si è approvato il conto consuntivo

Il FCDE (accantonamento) che si considera per il calcolo delle capacità assunzionali è quello realtivo al bilancio preventivo dell’ultimo anno in cui si è approvato il conto consuntivo.

 

 

Di seguito si riportano le tabelle definite con il nuovo D.P.C.M, che riportano in base alla fascia demografica dell’ente, i valori soglia:

• I comuni in cui il rapporto fra spesa del personale e le entrate correnti risulta compreso fra il valore della prima soglie e quello della seconda soglia, per fascia demografica, non possono incrementare il  valore  del  predetto  rapporto  rispetto  a quello  corrispondente  registrato   nell'ultimo   rendiconto   della gestione approvato. 
• I comuni in cui il rapporto fra spesa del personale e le entrate correnti risulta  superiore  al valore della seconda soglia per fascia demografica adottano un percorso di graduale riduzione annuale del suddetto rapporto fino al conseguimento nell'anno 2025  del  predetto valore soglia anche applicando un turn  over  inferiore  al  100  per cento.   A decorrere dal 2025, i comuni in cui il rapporto fra spesa  del personale e le entrate correnti risulta superiore alla seconda soglia per fascia demografica applicano un turn over pari al 30 per cento fino al conseguimento del predetto valore soglia. 

Tabella 1 e Tabella 3 del D.M.-  Individuazione dei valori soglia di massima spesa del personale

 

Fasce demografiche	Valore soglia più basso (TAB.1)	Valore soglia più alto (TAB.3)
Comuni con meno di 1.000 abitanti;	29,50%	33,50%
Comuni da 1.000 a 1.999 abitanti;	28,60%	32,60%
Comuni da 2.000 a 2.999 abitanti;	27,60%	31,60%
Comuni da 3.000 a 4.999 abitanti;	27,20%	31,20%
Comuni da 5.000 a 9.999 abitanti;	26,90%	30,90%
Comuni da 10.000 a 59.999 abitanti;	27,00%	31,00%
Comuni da 60.000 a 249.999 abitanti;	27,60%	31,60%
Comuni da 250.000 a 1.499.999 abitanti;	28,80%	32,80%
Comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre.	25,30%	29,30%

 

  Tabella 2 del D.M. - Percentuali di incremento spesa per virtuosi:

Fasce demografiche	Incremento spesa personale massimo annuo
	2020	2021	2022	2023	2024
Comuni con meno di 1.000 abitanti;	23,00%	29,00%	33,00%	34,00%	35,00%
Comuni da 1.000 a 1.999 abitanti;	23,00%	29,00%	33,00%	34,00%	35,00%
Comuni da 2.000 a 2.999 abitanti;	20,00%	25,00%	28,00%	29,00%	30,00%
Comuni da 3.000 a 4.999 abitanti;	19,00%	24,00%	26,00%	27,00%	28,00%
Comuni da 5.000 a 9.999 abitanti;	17,00%	21,00%	24,00%	25,00%	26,00%
Comuni da 10.000 a 59.999 abitanti;	9,00%	16,00%	19,00%	21,00%	22,00%
Comuni da 60.000 a 249.999 abitanti;	7,00%	12,00%	14,00%	15,00%	16,00%
Comuni da 250.000 a 1.499.999 abitanti;	3,00%	6,00%	8,00%	9,00%	10,00%
Comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre.	1,50%	3,00%	4,00%	4,50%	5,00%

La  normativa in argomento individua l’incremento di spesa di personale massimo per ciascun anno dal 2020 al 2024. In sede di prima applicazione e fino al 31 dicembre 2024, i comuni, possono incrementare annualmente, per assunzioni di personale a tempo indeterminato, la spesa del personale registrata nel 2018 in misura non superiore al valore percentuale indicato dalla Tabella 2, in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio asseverato dall'organo di revisione e del valore soglia di cui all'art. 4, comma 1 del decreto

 

A seguito dell’approvazione del conto consuntivo dell’anno precedente successivamente alla adozione del programma del fabbisogno e' opportuno/necessario aggiornare il programma del fabbisogno con i nuovi valori della spesa del personale, delle entrate correnti e del FCDE

 

 

 

Rapporto tra la disposizone legislativa di cui all’art. 1, comma 557, l. n. 296/2006 (verifica dell’“an” della capacità assunzionale). e la la disposizone legisaltiva dicui all’art. 33 del d.l. n. 34/2019 (verifica del’“quantum” della capacità assunzionale).

Gli enti territoriali, pertanto, devono dare alle norme prese in considerazione una applicazione cumulativa (ex multis, cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana n. 111/2022/PAR; Sezione regionale di controllo per la Campania n. 208/2021/PAR; Sezione Regionale di controllo per la Lombardia, n. 164/2020/PAR, nonché questa Sezione delle autonomie, n. 4/2021/QMIG). Si tratta perciò di limiti diversi, ma cumulativi e ad applicazione “successiva”. In particolare, l’ente territoriale è tenuto:

a) in primo luogo, a riscontrare il rispetto del tetto di cui all’art. 1, co. 557, l. n. 296/2006;

b) in secondo luogo, ad effettuare gli adempimenti e le verifiche dell’art. 33 del d.l. n. 34/2019, per accedere alla disciplina contabile di maggior favore della assunzioni in base alla “sostenibilità finanziaria”, pena l’applicazione della regola del turn-over, nella percentuale del 100% della spesa (se applicabile l’art. 3, co. 5, del d.l. n. 90/2014) ovvero, di quella più restrittiva prevista dallo stesso art. 33, in caso di allocazione del coefficiente al di sopra del valore soglia “massimo”.

Che il rapporto tra le due norme sia quello che qui si riporta risulta non solo da elementi logico-sistematici, ma anche da elementi letterali.

L’art. 7 del decreto attuativo, infatti, per evitare un paradosso normativo, stabilisce che la “maggiore spesa” autorizzabile ai sensi dell’art. 33 non può, ove effettuata, determinare ex post la violazione dell’art. 1 della legge n. 296/2006 (con conseguente illegittimità sopravvenuta della stessa spesa). Detto in altri termini, l’art. 1, comma 557 e ss. della l. n. 296/2006, non funge da cap alla spesa per assunzioni a tempo indeterminato. Ai sensi dell’art. 33 del d.l. n. 34/2019, l’unico tetto a tale spesa è il valore-soglia stabilito per fascia demografica sulla base del rapporto tra entrate correnti e spesa di personale complessiva.