forgionegianluca

 

Con comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 107 del 9 Dicembre 2024 è stata resa nota la proroga al 30 aprile 2025 delle disposizioni in materia di responsabilità erariale che limitano la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica ai casi in cui la produzione del danno è "dolosamente voluta" dal soggetto

 

Art. 21 Responsabilità erariale 1.All'articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo il primo periodo è inserito il seguente: "La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso."(aderendo così a quell’orientamento giurisprudenziale che accomuna il dolo erariale al dolo penale, anziché al dolo contrattuale (per il quale sarebbe sufficiente la volontaria trasgressione dei doveri d’ufficio) 2. Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al ((30 aprile 2025)), la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l'azione di responsabilità di cui all'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente.

 

Il c.d. scudo erariale introdotto dal decreto-legge 16/07/2020 n. 76 art. 21 co. 2, originariamente limita in via transitoria la responsabilità erariale dell'agente pubblico cui è affidata la gestione di pubbliche risorse ai danni cagionati dalle sole condotte poste in essere con dolo, escludendo quindi ogni responsabilità per colpa grave, con riguardo ai fatti commessi dal 17 luglio 2020 fino al 31 dicembre 2021.

Questa limitazione di responsabilità si applica ai danni cagionati dalle sole condotte attive, mentre nel caso di danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto che avrebbe dovuto attivarsi e non lo ha fatto, il soggetto agente continua a risponderne sia a titolo di dolo, sia di colpa grave.

L'riginario termine è stato esteso con successivi interventi normativi al 31 dicembre 2021 dalla legge 11/09/2020 n. 120 (di conversione del citato decreto), successivamente prorogato fino al 30 giugno 2023 dal DL 77/2021 (articolo 51, comma 1, lett. h), fino al 30 giugno 2024 dal DL 44/2023 (art. 1, comma 12-quinquies, lett. a), fino al 31 dicembre 2024 dall'art. 8 comma 5-bis DL 215/2023

La corte Cost., pronunciandosi sul decreto semplificaizoni, con sentenza n. 8/2022, ha evidenziato che il d.l. n. 76 del 2020 reca un complesso di norme eterogenee accomunate dall'obiettivo di promuovere la ripresa economica del Paese dopo il blocco delle attività produttive che ha caratterizzato la prima fase dell'emergenza pandemica da COVID-19, il cui fine è quello di far "ripartire" celermente il Paese dopo il prolungato blocco imposto per fronteggiare la pandemia che - nella valutazione del Governo e del Parlamento, in sede di conversione - ha impresso ad essa i connotati della straordinarietà e dell'urgenza. La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata on ordinanza del 6 novembre 2020, dal Tribunale di Catanzaro con riferimento all’art. 23 del “decreto semplificazioni”, argomentando che l’abolitio criminis parziale dell’abuso d’ufficio compromette il buon andamento della P.A. (in quanto lascia impunite gravi forme di strumentalizzazione della funzione), nonché il principio di eguaglianza (per l’indebita equiparazione degli amministratori pubblici che gestiscono il patrimonio collettivo ai privati che dispongono dei propri beni).

In seguito con ordinanza del 18 dicembre 2023 la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, ha sollevato la questione di cosituzionalità dell’art. 21, c. 2, d.l. n. 76/2020 convertito con modificazioni dalla l. n. 120/2020, nella parte in cui prevede che dal periodo di entrata in vigore del decreto-legge l’azione di responsabilità di cui all’art. 1 della l. n. 20/1994, sia limitata ai soli casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta e tale li- mitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applichi solo per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente. La Corte costituzionale con sentenza n. 132/2024 (pubblicata in GU in data 17.07.2024) ha affermato che "La responsabilità amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti ha un carattere composito in ragione del concorrere delle funzioni di prevenzione, risarcitoria e sanzionatoria. Pur combinando tali elementi, e nonostante in più aspetti si discosti dall’archetipo della comune disciplina civilistica, essa tuttavia non smarrisce la sua natura risarcitoria di fondo, essendo ancorata al danno subito. (Precedenti: S. 123/2023 - mass. 45678; S. 203/2022 - mass. 45142; S. 355/2010 - mass. 35180; S. 453 del 1998 - mass. 24378; S. 371/1998 - mass. 24247). Nel passaggio da un’amministrazione che, secondo il modello dello Stato di diritto liberale, doveva dare semplicemente esecuzione alla legge all’amministrazione di risultato, l’ampia discrezionalità diventa una componente essenziale: il che, in un ambiente in cui la complessità istituzionale, sociale e giuridica è andata progressivamente crescendo, accresce la possibilità di errori da parte dell’agente pubblico, ingenerando il rischio della sua inazione (c.d. burocrazia difensiva). La disciplina della responsabilità amministrativa e, in particolare, del suo elemento soggettivo – limitato ai soli casi di dolo o colpa grave – si sostanzia nella scelta della ripartizione del rischio dell’attività tra l’apparato e l’agente pubblico, al fine di trovare un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo. Tale punto di equilibrio non può essere fissato una volta per tutte ma deve essere modulato in funzione del contesto istituzionale, giuridico e storico in cui opera l’agente pubblico e del bilanciamento che il legislatore, nel rispetto del limite della ragionevolezza, intende effettuare. (Precedenti: S. 203/2022 - mass. 45142; S. 355/2010 - mass. 35180; S. 371/1998 - mass. 24247). La concreta configurazione della responsabilità amministrativa e la definizione del margine di discostamento dai principi comuni della materia sono rimessi alla discrezionalità del legislatore con il solo limite della non manifesta irragionevolezza e arbitrarietà della scelta. (Precedenti: S. 123/2023 - mass. 45679; S. 203/2022 - mass. 45141; S. 355/2010 - mass. 35180; S. 371/1998 - mass. 24247; S. 1032/1988; S. 411/1988 - mass. 13707; O. 168/2019 - mass. 42428; O. 286/2011 - mass. 35893; O. 221/2021 - mass. 35760; O. 219/2011 - mass. 35758). (Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte dei conti, sez. giurisd. per la Regione Campania, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 21, comma 2, del d.l. n. 76 del 2020, come conv., che ha introdotto una disciplina provvisoria, prorogata con successivi decreti-legge fino al 31 dicembre 2024, che, quanto alle condotte attive, limita la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti alle sole ipotesi dolose. La disposizione censurata – pur modificando, in via temporanea, la disciplina dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa, ancorata a regime, al dolo e alla colpa grave – non è irragionevole: essa trova, infatti, idonea giustificazione sia in ragione del peculiarissimo contesto economico e sociale dovuto all’emergenza pandemica da COVID-19 – del quale intende fronteggiare le ricadute economiche – sia per la provvisorietà della disciplina posta. Il legislatore ha ritenuto indispensabile che l’amministrazione pubblica non fosse, a causa della sua inerzia, di ostacolo alla ripresa economica; ciò a tutela di interessi vitali della società italiana, di rilevanza costituzionale, quali l’eguaglianza, il diritto al lavoro, l’effettività dei diritti sociali e la libertà di iniziativa economica Le proroghe della disposizione censurata trovano, invece, giustificazione nel peculiare contesto di attuazione del PNRR, ove ogni ritardo delle amministrazioni può compromettere il rispetto del cronoprogramma, potendo pregiudicare interessi di rilevanza costituzionale, quali il rispetto degli obblighi assunti in sede UE, la tutela dell’ambiente, la realizzazione di un’economia sostenibile, l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico, gli interessi delle future generazioni, l’eguaglianza, anche di genere e, infine, la coesione territoriale. La scelta di combattere la burocrazia difensiva su “grande scala” non è nemmeno manifestamente incongrua, in ragione del contesto citato e della difficoltà di individuare ex ante e in maniera esaustiva le attività rispondenti al bisogno di favorire la ripresa economica. Né sussiste una disparità di trattamento dei dipendenti pubblici rispetto a quelli privati, trattandosi di categorie non omogenee, soggette a statuti diversi anche in punto di responsabilità. In assenza di nuovi punti di equilibrio nella ripartizione del rischio dell’attività tra l’amministrazione e l’agente pubblico, alla scadenza della disposizione censurata il fenomeno della “burocrazia difensiva” sarebbe destinato a riespandersi per cui è richiesta una complessiva riforma della responsabilità amministrativa per ristabilire una coerenza tra la sua disciplina e le trasformazioni dell’amministrazione e del contesto in cui essa opera). (Precedenti: S. 8/2022; S. 178/2015 - mass. 38537; S. 120/2012 - mass. 36320; S. 146/2008 - mass. 32424)."

 

 

Corte dei conti, Sezione di appello della Sicilia, sentenza 17 febbraio 2016, n. 27.
- L'istituzione di unità di staff intersettoriale alle dipendenze del Sindaco, con relativo conferimento a soggetti esterni operati in modo illegittimo, generano danno erariale a carico del solo primo cittadino, a nulla rilevando

Risulta irrilevante: a) la compartecipazione agli atti di conferimento da parte delle strutture burocratiche dell'ente; b) le indicazioni fornite dalla Giunta Comunale; c) la non conoscenza della normativa di riferimento da parte del Sindaco. con riferimento a quest'ultimo punto, la corte afferma che “ chi assume, per propria iniziativa, un munus pubblico ha anche l'onere di acquisire le necessarie cognizioni per espletarlo in conformità alla legge, altrimenti vi sarebbe una condizione soggettiva precostituita che legittimerebbe l'adozione di atti illegittimi, forieri di illeciti erariali e senza alcuna conseguenza per l'autore“»»»

Corte dei conti, Sezione di appello della Sicilia, sentenza 21 gennaio 2016, n. 16
Al carattere "personale" della responsabilità amministrativa, consegue la differenziazione delle posizioni dei soggetti ritenuti responsabili, in modo da garantire che il peso della condanna venga fatto gravare, innanzitutto, su chi si è arricchito, illecitamente, a danno di una Pubblica Amministrazione.

Tale esigenza non può essere soddisfatta che attraverso l'individuazione di una obbligazione principale ed una sussidiaria, con un preciso ordine di escussione fra le stesse. »»»

Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Lombardia - sentenza 19 marzo 2015 n. 41
Accertamento della responsabilità per danno erariale indiretto di un insegnante per incidente occorso a un alunno.

In sede di accertamento della responsabilità per danno erariale indiretto di un insegnante per incidente occorso a un alunno non può operarsi in questa sede un acritico recepimento delle statuizioni civili intervenute, in quanto il MIUR, quale unico legittimato passivo in detta sede, è stato condannato innanzi alla.g.o. sulla scorta dellart.2048, co.2, c.c., sancente una presunzione di colpevolezza (ma non a titolo di colpa grave) del precettore o maestro, salvo prova contraria (non fornita dal Miur tramite lAvvocatura dello Stato) da parte dellinsegnante in ordine: a) alla adozione di misure preventive di misure organizzative e/o disciplinari idonei a prevenire condotte scorrette degli alunni; b) allesercizio di dovuta vigilanza sugli allievi; c) alla natura repentina ed imprevedibile della condotta dellallievo, non impedibile con un tempestivo intervento dellinsegnante. »»»»»»»»»»»»

 

Decreto della Corte dei Conti 15 febbraio 2016 
- Uffici e indirizzi PEC utilizzabili nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti.

Pubblicato nella GU n. 46 del 2016, il decreto 15 febbraio 2016 della Corte dei Conti con cui vengono individuati gli Uffici presso i quali è stato compiuto l'accertamento della funzionalità dei servizi di comunicazione, con indicazione dei corrispondenti indirizzi di posta elettronica certificata utilizzabili ai fini della trasmissione e del deposito di atti e documenti, nonché delle date di decorrenza distinte per raggruppamenti di Uffici, i sensi dell'art. 12, del decreto del Presidente della Corte dei conti 21 ottobre 2015, n. 98 »»»»»»

 

I giudici contabili accedono alla teoria della "finanza pubblica allargata". In questo caso, non sussiste danno erariale laddove all'esborso effettuato da un'Amministrazione pubblica corrisponda un conseguente introito di un'altra Amministrazione pubblica, realizzandosi un mero spostamento di somme all'interno di una finanza sostanzialmente unitaria. (Corte dei Conti Sardegna, Sez. giurisdiz., 15 gennaio 2016, n. 5).

I giudici contabili sardi entrano nel merito del danno erariale scaturente da un errore da parte dei dirigente pubblico, in merito al calcolo del valore assoggettato ad ICI, a cui è seguito il pagamento di sanzioni, interessi e spese di notifica, ritenendo esclusivamente rientrante nella lesione alla finanza pubblica nel suo complesso, i soli interessi da corrispondere e le spese di notifica, in quanto ripristinatori delle somme non ricevute, restando escluso dal danno erariale il pagamento delle sanzioni amministrative

 

Dal processo contabile quale giudizio sui conti degli agenti contabili (legge istitutiva della Corte dei Conti - L- 14 agosto 1862 n. 800 ed il relativo regolamento di procedura - r.d. 5 ottobre 1862 n. 884)

I giudizi di conto hanno rappresentato, come noto, la prima e principale tipologia di controversie sulle quali si è radicata la giurisdizione della Corte dei conti, come strumento di evidenziazione della correttezza nella gestione delle risorse finanziarie pubbliche.

“ciò che caratterizzava gli istituti di responsabilità gestoria nell’epoca precedente alla riforma De Stefani del 1923, è che essi hanno dato luogo ad un giudizio sui conti dei cosiddetti agenti contabili che si concretava in un modo di essere (o complemento) dell’attribuzione della funzione di controllo”. La cognizione del rapporto sostanziale era svolta in modo oggettivo e concerneva la conformità alla legge dei fatti gestori rappresentati nel rendiconto; in particolare, essa non si limitava ai fatti gestori imputabili al contabile tenuto al rendiconto, ma poteva estendersi secondo l’ambito della gestione finanziaria formalizzata nel rendiconto.
Di conseguenza, il giudizio di conto poteva riguardare altri contabili, nonché “invigilatori e sindacatori” nonché gli “ordinatori secondari di spese”.

Nonostante tale estensione oggettiva e soggettiva del giudizio di conto, restava fermo il principio che la cognizione del giudice potesse riguardare le sole violazioni formali.

 

Legge De Stefani (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440)

Vennero modificate le regole della contabilità generale dello Stato ad opera della riforma c.d. “De Stefani”. Le previsioni contenute nella legge di riforma rivestirono carattere universale limitandosi a fornire indicazioni molto generali circa l’obbligo di redazione dei bilanci e alle relative modalità di redazione. La gestione dello Stato, infatti, fu fortemente centralizzata, in linea con l’idea di Stato accentrato propria del regime fascista: a ogni singola Amministrazione vennero attribuiti specifici poteri e funzioni da realizzarsi in modo autonomo secondo schemi comuni e predefiniti; il tutto sotto la rigida supervisione di un organismo terzo e specializzato quale la Ragioneria generale dello Stato. È bene comunque rilevare che la netta separazione dei compiti e delle funzioni fu di fatto solo formale. Il potere legislativo, infatti, si riduceva alla ratifica di scelte politiche ideate e proposte dal Governo, unico reale soggetto con possibilità di conoscere la situazione del Paese e dunque capace di proporre le necessarie modifiche alla legislazione finanziaria.

La Corte dei conti è stata, infatti, investita della cognizione di fattispecie di responsabilità per fatti illeciti dei dipendenti pubblici che potevano non essere affatto collegati con i fatti di gestione finanziaria-contabile.
In sostanza, tale nuova forma di responsabilità si affrancò dalla assimilazione con la responsabilità contabile e sorse una nuova figura di processo contabile nel quale risultava estraneo il fine di controllo delle gestioni finanziarie; infatti, la nuova forma di responsabilità poteva riguardare fatti illeciti estranei alla ordinaria gestione finanziaria-contabile.
In tal modo, subì un rilevante cambiamento anche il processo contabile, nel quale il giudizio di responsabilità si differenziò dal precedente giudizio sui conti, non solo dal punto di vista processuale, ma soprattutto in relazione ai presupposti di ordine sostanziale.