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Delibera n. 409/2013/SRCPIE/PAR C Conti Piemonte.

La possibilità di effettuare una donazione modale, piuttosto che un diverso atto traslativo della proprietà, concerne una valutazione che rientra nell'esclusiva competenza e responsabilità dell'amministrazione che dovrà accertare, sulla base della situazione concreta, se la cessione gratuita del bene in questione concretizza la migliore e corretta gestione del patrimonio pubblico ed il soddisfacimento di un interesse pubblico.
Ove nel territorio di riferimento di un Ente locale operi una fondazione che svolge attività di utilità per la comunità locale, il Comune potrà avere rapporti con la stessa, soprattutto se la costituzione della fondazione è stata promossa dagli Enti locali per soddisfare esigenze di interesse per la Comunità locale o, addirittura, di compiti degli Enti locali costitutori; questi rapporti potranno essere regolamentati da una specifica convenzione che ben può prevedere l'erogazione di contributi finalizzati ad incrementare il patrimonio dell'ente morale, contribuendo così al raggiungimento dello scopo della fondazione in relazione ai bisogni della comunità locale

 

nella camera di consiglio del 4 dicembre 2013;
Vista la richiesta di parere formulata dal sindaco del comune di Bernezzo (CN), in ordine ai rapporti con una costituenda fondazione di diritto privato per la gestione di una casa di riposo. Visto l’art. 100, c. 2, della Costituzione;
Visto il T.u. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la l. 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto l’art. 7, c. 8, della l. 5 giugno 2003, n. 131;
Visto l’atto d’indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva, come integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9;
Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato questa sezione di controllo per l’odierna seduta;
Udito il relatore consigliere Mario Pischedda;

FATTO

Con nota n. 1502 in data 5 marzo 2013, trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie (nota n. 7209/2013) e pervenuta in data 13 marzo 2013, il sindaco del comune di Bernezzo pone diversi quesiti in ordine ai rapporti con una costituenda fondazione di diritto privato per la gestione di una casa di riposo.
L’amministrazione premette che nel 1991 aveva stipulato una convenzione concedendo alla locale Parrocchia l’utilizzo degli immobili appartenenti ad una disciolta IPAB, per la gestione, previa ristrutturazione, eseguita a totale spesa della stessa Parrocchia, di una casa di riposo per anziani; di recente la Parrocchia ha manifestato l’intenzione di proseguire la gestione della casa di riposo, costituendo una fondazione alla quale conferisce a titolo gratuito la parte del patrimonio immobiliare di sua proprietà e tutta la dotazione strumentale ed ha chiesto al Comune di donare la porzione di immobile di sua proprietà già dato in concessione.
Sulla base di queste premesse l’amministrazione chiede se può “cedere gratuitamente la proprietà degli immobili in questione alla costituenda fondazione per la gestione della casa di riposo a favore di persone svantaggiate, in prevalenza anziane, in quanto portatrici di disabilità fisiche e/psichiche”, precisando che l’ipotizzata cessione avverrebbe mediante una donazione modale.
L’ente chiede inoltre se può erogare un contributo annuale per l’attività della fondazione, proseguendo quello che già faceva con la casa di riposo e se può nominare all’interno della fondazione propri rappresentanti.

DIRITTO

1. Ammissibilità della richiesta
La funzione consultiva delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è stata introdotta dall’art. 7, c. 8, della legge n. 131 del 2003 il quale prevede che le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane possano chiedere alle sezioni regionali di controllo pareri in materia di contabilità pubblica.
Per l’esercizio dell’attività consultiva sono stati elaborati alcuni indispensabili requisiti di ammissibilità, sostanzialmente riconducibili ad un profilo soggettivo consistente nella legittimazione del soggetto che effettua la richiesta, ed all'ambito oggettivo della richiesta. Quest'ultimo comporta la necessità di accertare se la richiesta di parere sia ascrivibile alla materia della contabilità pubblica, se sussistano i requisiti di generalità ed astrattezza, necessari per i corretti rapporti con l'azione amministrativa e con le funzioni giurisdizionali, giacché il quesito non può implicare valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in essere, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati.
Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo, essendo stata formulata dal sindaco del comune interessato, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, e sotto quello oggettivo, giacché il quesito riguarda la materia della contabilità pubblica, come delineata dalle SS.RR. con delibera n. 54/2010.

2. Merito
2.1 In via preliminare, il Collegio rammenta che la funzione consultiva è diretta a fornire un ausilio all’amministrazione richiedente per le determinazioni che la stessa è tenuta ad assumere; resta ferma, pertanto, la discrezionalità dell’ente nell’esercizio delle proprie funzioni e delle connesse prerogative gestorie.

2.2 La soluzione del primo quesito richiede alcune brevi precisazioni sulla disciplina giuridica dei beni pubblici dettata nelle sue linee fondamentali, dal codice civile, agli artt. 822-831 e già analizzata da questa Sezione nella delibera n. 254/2013, pubblicata sul sito internet istituzionale di questa Corte per la quale:

Per quanto riguarda i beni patrimoniali indisponibili, le norme di riferimento sono gli artt. 826 e 828 c.c.
Essi possono essere sia mobili che immobili e possono appartenere anche ad enti pubblici non territoriali. Essi hanno, nella sistematica del codice, carattere residuale: l’art. 826, comma 1, del c.c., infatti, esordisce, in negativo, osservando che i beni "appartenenti allo Stato, alle Province e ai Comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle Province e dei Comuni". Analogamente a quanto previsto per i beni demaniali, anche per questi beni si profila una distinzione tra patrimonio “necessario” e patrimonio“accidentale”, riconducibile all’art. 826, commi 2 e 3, del c.c., che fa riferimento a beni patrimoniali “per natura”, in virtù delle loro caratteristiche oggettive (ad es. miniere, acque minerali termali, cave e torbiere) e a beni patrimoniali “per destinazione” (ad es. edifici destinati a sede di uffici pubblici), beni quest’ultimi che abbisognano di un atto di destinazione, in quanto sono indisponibili in base ad una disposizione legislativa che li qualifica espressamente come tali o per effetto di un provvedimento dell’Amministrazione che li assegna ad un determinato servizio. In quest’ultimo caso, secondo giurisprudenza prevalente occorre, ai fini dell’indisponibilità, il doppio requisito - soggettivo ed oggettivo – della espressa manifestazione di volontà specifica dell’Ente pubblico di destinare il bene ad un pubblico servizio e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio.
Correlativamente, la perdita dell’indisponibilità avviene, per i beni indisponibili “per natura”, con il loro venir meno, per i beni indisponibili “per destinazione” (legislativa/amministrativa), con determinazione di pari rango che ne muti la destinazione.
Riguardo al regime giuridico, i beni patrimoniali indisponibili sono vincolati ad una destinazione di pubblica utilità, che dà il carattere della indisponibilità, poiché, ai sensi dell’art. 828, comma 2, del c.c., tali beni "non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti delle leggi che li riguardano".
I beni patrimoniali indisponibili, perciò, sono commerciabili, ma sono gravati da uno specifico vincolo di destinazione all'uso pubblico, pur potendo formare oggetto di negozi traslativi di diritto privato (cfr. in tal senso Cass. SS.UU. 16 febbraio 2011, n. 3813).
Essi pertanto sono alienabili (salvo rare eccezioni indicate dalla legge) e possono formare oggetto di diritti reali a favore di terzi se ciò sia compatibile con la loro specifica destinazione.
Essi possono essere espropriati per la realizzazione di un’opera pubblica, quando ciò sia necessario per il perseguimento di un interesse pubblico adeguatamente motivato dall’autorità procedente e valutato comparativamente come meritevole di maggior tutela rispetto a quello soddisfatto dall’originaria destinazione (cfr. in tal senso C.d.S., sez. IV, 29 aprile 1977, n. 439 confermato dall’art. 4, co. 2, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 - T.U. espr.), ciò in coerenza con il disposto dell’art. 828, comma 2, del c.c., la cui ratio deve essere individuata appunto nel salvaguardare la destinazione dei beni dalle aggressioni dei privati o da atti di mala gestio. Stando quindi alle disposizioni del c.c. sopra indicate, l’apporto o il conferimento in fondi d’investimento immobiliare di beni indisponibili (quali nel caso in esame, beni utilizzati quali sedi istituzionali o sedi per uffici, nonché beni degli enti del Servizio sanitario regionale destinati all’assistenza sanitaria) potrebbe essere considerato legittimo purchè venga osservato il vincolo di destinazione dei beni stessi.

Per quanto rilevante in questa sede, va evidenziato che, avendo un vincolo di destinazione, l’immobile in questione rientra nella categoria dei beni patrimonio indisponibile. L’indisponibilità comporta che ai sensi dell’art. 828, comma 2, del c.c., tali beni “non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti delle leggi che li riguardano”. Essi, pertanto, sono commerciabili, e possono formare oggetto di negozi traslativi di diritto privato purché permanga lo specifico vincolo di destinazione all'uso pubblico, fino a quando non venga espressamente rimosso nelle identiche modalità con cui è stato costituito, e ciò in coerenza con il sopra citato art. 828, comma 2, c.c., la cui ratio deve essere individuata nel salvaguardare la destinazione dei beni dalle aggressioni dei privati o da atti di mala gestio (Cass. SS.UU. 16 febbraio 2011, n. 3813).

Con particolare riferimento alla possibilità di effettuare una donazione modale, piuttosto che un diverso atto traslativo della proprietà, si tratta di una valutazione che rientra nell’esclusiva competenza e responsabilità dell’amministrazione che dovrà accertare, sulla base della situazione concreta, se la cessione gratuita del bene in questione concretizza la migliore e corretta gestione del patrimonio pubblico ed il soddisfacimento di un interesse pubblico.

 

2.3 Il secondo quesito verte sulla possibilità di erogare annualmente un contributo alla fondazione, proseguendo quanto si faceva con la casa di riposo.
Osserva la Sezione che, al fine di raggiungere lo scopo per il quale è costituita, la fondazione può intraprendere un’attività nell'ambito della quale può concludere specifici accordi con soggetti privati o pubblici, i quali, in relazione ai servizi richiesti o alla particolare importanza dell'attività svolta dalla fondazione in un determinato ambito territoriale o ambientale, possono erogare sia corrispettivi per i servizi ricevuti che contributi a destinazione vincolata.

In particolare, ove nel territorio di riferimento di un Ente locale operi una fondazione che svolge attività di utilità per la comunità locale, il Comune potrà avere rapporti con la stessa, soprattutto se la costituzione della fondazione è stata promossa dagli Enti locali per soddisfare esigenze di interesse per la Comunità locale o, addirittura, di compiti degli Enti locali costitutori; questi rapporti potranno essere regolamentati da una specifica convenzione che ben può prevedere l’erogazione di contributi finalizzati ad incrementare il patrimonio dell'ente morale, contribuendo così al raggiungimento dello scopo della fondazione in relazione ai bisogni della comunità locale (al riguardo si rinvia alla delibera 24/2012 di questa Sezione, pubblicata sul sito internet istituzionale).

Si evidenzia inoltre che l’art. 4. c. 6 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 2012, n. 135 nel prevedere che “gli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del

codice civile, che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa, anche a titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche”, esclude dal divieto “gli enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali”.

2.4 Quanto alla possibilità che il comune possa nominare propri rappresentanti all’interno della fondazione, trattandosi di una fondazione dovrà essere lo statuto della stessa a prevedere la possibilità che nei suoi organi vi sia un rappresentante del comune. Giova ricordare che ai sensi dell’art. 6 c. 2 del d.l. 31 maggio 2010 n 78, convertito con modificazioni dalla l. 30 luglio 2010, n. 122, l’eventuale partecipazione del rappresentante comunale è onorifica e non può dar luogo all’erogazione di alcun compenso, trattandosi di ente che, come sopra esposto, riceve contributi a carico della finanza pubblica.

La violazione del suddetto divieto “determina responsabilità erariale e gli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati sono nulli. Gli enti privati che non si adeguano a quanto disposto dal presente comma non possono ricevere, neanche indirettamente, contributi o utilità a carico delle pubbliche finanze”.

P.Q.M.

Nelle sopra estese osservazioni è il parere di questa Sezione.
Copia della presente delibera sarà trasmessa, a cura della segreteria, all’amministrazione richiedente.
Così deliberato in Torino nell’adunanza del giorno 4 dicembre 2013.

IL RELATORE
F.TO (Dott. Mario PISCHEDDA)

Depositata in Segreteria il 9/12/2013 Per il Funzionario preposto

(Dott. Federico SOLA) F.to Dott. Mauro CROCE

IL PRESIDENTE
F.to (Dott.ssa Enrica LATERZA)