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Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 29/02/2016 n° 835.
Amministrazione pubblica, concessione di contributi, interesse legittimo, giurisdizione del giudice amministrativo

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7961 del 2015, proposto dalla Ditta Seagull Yachting s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Corina, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Benedetto Gargani in Roma, viale di Villa Grazioli, n. 15;
contro
INVITALIA - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'impresa s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Vinti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via Emilia n. 88;
per l'annullamento
della sentenza del T.A.R. per il Lazio – Roma - Sezione III Ter, n. 9339 del 13 luglio 2015.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di INVITALIA - Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'impresa s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2016 il Consigliere Carlo Schilardi e uditi per le parti gli avvocati Corinna Fedeli (su delega dell'avvocato Vinti) e Roberto Catalano (su delega dell'avvocato Corina);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.- La società Seagull Yachting otteneva l'annullamento in sede giurisdizionale del diniego opposto dall'Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'impresa s.p.a (di seguito INVITALIA) su un'istanza di ammissione alle agevolazioni ex art. 1-bis l. n. 236/1993, per l'esercizio di un'attività di charter nautico.
1.1. A seguito dell'instaurazione di un giudizio per il risarcimento dei danni (con ricorso depositato innanzi al T.a.r. per il Lazio l'1.3.2013), INVITALIA, con deliberazione del 27.6.2013, concedeva alla società un contributo a fondo perduto pari al 48% delle spese di investimento sino a un massimo di euro 247.121,85, e finanziamento agevolato al tasso dello 0,6%, fino al medesimo ammontare, subordinatamente al rilascio di "idonee garanzie" nel termine di un anno.
1.2. Con nota del 4.7.2013 INVITALIA chiedeva alla società di acquisire entro il 27.6.2014, a pena di decadenza, una "dichiarazione di terzo datore di ipoteca di assenso all'iscrizione in favore dell'Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'impresa s.p.a. d'ipoteca...e/o fideiussione bancaria con autentica notarile di firma, fino a concorrenza dell'importo di euro 296.547,00".
1.3. La Seagull Yachting s.r.l. presentava la documentazione richiesta da INVITALIA, con la precisazione che non sarebbe stata necessaria la "dazione di ipoteca da parte di terzi o di fideiussione" in quanto la stessa sarebbe stata iscritta sulle imbarcazioni da acquistare e, successivamente, trasmetteva, con nota del 29.4.2014, i preventivi delle stesse imbarcazioni.
INVITALIA, con nota del 5.8.2014, comunicava la decadenza dagli incentivi, non avendo la società interessata "provveduto ad individuare beni utili ad iscrivere idonea garanzia" ai sensi della vigente normativa, preclusiva dell'iscrizione di "ipoteca sulle imbarcazioni, atteso che queste ultime sono beni mobili registrati e non beni immobili".
1.4. Avverso tale decisione, la società Seagull Yachting s.r.l., proponeva ricorso al T.a.r. per il Lazio, chiedendone l'annullamento per violazione dell'art. 10 bis della legge n. 241/90, non avendo INVITALIA previamente comunicato il motivo della decadenza; per violazione dell'art. 12 d.m. 250/2004 e dell'art. 4 del d.lgs. n. 185/2000 in quanto dette norme prevedono, tra le garanzie previste dal codice civile, le ipoteche sulle navi ai sensi dell'art. 2810 cod. civ.; per violazione della deliberazione del 4 luglio 2013, in quanto la sanzione decadenziale ivi prevista avrebbe dovuto trovare applicazione solo alle ipotesi di totale inerzia del beneficiario o di espresso rifiuto o impossibilità di presentare documenti essenziali.
La società ricorrente chiedeva, altresì, la condanna di INVITALIA al risarcimento del danno per il ritardo nell'attribuzione del provvedimento favorevole.
1.5. - Il T.A.R., con sentenza n. 9339 del 13 luglio 2015, ha dichiarato inammissibile la domanda di annullamento del provvedimento del 5 agosto 2014, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che nelle controversie riguardanti concessione, revoca di contributi e sovvenzioni, il riparto di giurisdizione "deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata".
Il Tribunale, da un lato, ha osservato che le controversie che trovano fondamento non su un vizio di legittimità del provvedimento concessorio ma sull'inadempimento del beneficiario, come nel caso di specie, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, vertendosi in tema di diritto soggettivo;dall'altro, ha dichiarato inammissibile la domanda di risarcimento del danno avanzata dalla società ricorrente.
1.6. Avverso la su menzionata sentenza la società Seagull Yachting s.r.l. ha proposto appello.
1.7. Si è costituita in giudizio l'Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'impresa s.p.a. (INVITALIA) concludendo per il rigetto dell'appello perché inammissibile e infondato.
1.8. La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 4 febbraio 2016.
2.- Con unico articolato motivo l'appellante chiede la riforma dell'impugnata sentenza con rinvio al primo giudice, sostenendo che la presente controversia apparterebbe alla cognizione del giudice amministrativo, in quanto il provvedimento di decadenza adottato da INVITALIA sarebbe "intervenuto nella preliminare e propedeutica fase della concessione, nel caso di specie situata a metà tra il provvedimento di ammissione alle agevolazioni ... e la successiva stipula del contratto, necessaria ad aprire la fase di erogazione".
L'appello è infondato e va respinto.
3.- In merito il collegio ritiene di dover confermare il tradizionale e consolidato indirizzo giurisprudenziale, condiviso sia dalle sezioni unite della Corte di cassazione (cfr. Cass. sez. un., ordinanza 25 gennaio 2013, n. 1776; Cass. Sez. un., 24 gennaio 2013, n. 1710; Cass. Sez. un., 7 gennaio 2013, n. 150; Cass. Sez. un. 20 luglio 2011, n. 15867; Cass. Sez. un., 18 luglio 2008, n. 19806; Cass. Sez. un., 26 luglio 2006, n. 16896; Cass. Sez. un., 10 aprile 2003, n. 5617), sia dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (cfr., da ultimo, Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6; Ad. plen., 29 luglio 2013, n. 13, successivamente Sez. V, nn. 5864 del 2015 e 1971 del 2014), secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che:

I) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, e il quomodo dell'erogazione;

II) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;

III) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

4.- Nel caso di specie non viene in rilievo il generale potere di autotutela pubblicistica (fondato sul riesame della legittimità o dell'opportunità dell'iniziale provvedimento di attribuzione del contributo e sulla valutazione dell'interesse pubblico), ma lo speciale potere di autotutela privatistica dell'Amministrazione con il quale, nell'ambito di un rapporto ormai paritetico, l'Amministrazione fa valere le conseguenze derivanti dall'inadempimento del privato alle obbligazioni assunte per ottenere la sovvenzione; l'atto in questione si configura come declaratoria della sopravvenienza di un fatto cui la legge ricollega l'effetto di determinare la decadenza dal diritto di godere del beneficio e trova ragione non già in una rinnovata ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato, ma nell'asserito inadempimento degli obblighi imposti al beneficiario e nella verifica dei presupposti di esigibilità del credito; ne deriva che le contestazioni che investono l'esercizio di tale forma di autotutela, sono sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo e sono devolute a quella del giudice ordinario.
5. Il Collegio prende atto, infine, che l'appellante non ha impugnato il capo della sentenza con cui il T.a.r. ha dichiarato inammissibile la domanda di risarcimento del danno avanzata in prima istanza dalla società Seagull Yachting s.r.l
6.- Le spese di giudizio, regolamentate secondo l'ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell'art. 26, co. 1, c.p.a.
7. Il Collegio rileva che il rigetto dell'appello si fonda su ragioni evidenti che integrano i presupposti applicativi delle norme sancite dall'art. 26, co. 1 e 2, c.p.a. secondo l'interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio, recepita dalla novella recata dal d.l. n. 90 del 2014 all'art. 26 c.p.a. (cfr. da ultimo Sez. V, n. 5459 del 2015; n. 5758 del 2014; Sez. V, 11 giugno 2013, n. 3210; Sez. V, 26 marzo 2012, n. 1733; Sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252, cui si rinvia ai sensi degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della pena pecuniaria - ex art. 26, co. 2, c.p.a.).
La parte appellante va, dunque, condannata d'ufficio, ex art. 26, comma 2, c.p.a., al pagamento di una sanzione pecuniaria, nella misura di euro 2.000,00, avendo agito temerariamente in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la Società Seagull Yachting s.r.l. al pagamento delle spese ed onorari del presente grado di giudizio che liquida in complessivi euro 5.000 (cinquemila), oltre accessori come per legge (15% a titolo rimborso spese generali, I.V.A. e C.P.A.), in favore dell'Agenzia Nazionale per l'attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'impresa s.p.a. (INVITALIA).
Condanna la Società Seagull Yachting s.r.l. al pagamento della somma di euro 2.000,00 (duemila/00) ai sensi dell'art. 26, co. 2, c.p.a., che è tenuta a versare secondo le modalità di cui all'art. 15 delle norme di attuazione del c.p.a., mandando alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2016 con l'intervento dei magistrati: