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Deliberazione n. 313/2016/PAR

REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO

Nell’adunanza del 7 giugno 2016, composta da:

Dott. Giampiero PIZZICONI
Dott. Tiziano TESSARO
Dott.ssa Francesca DIMITA
Dott.ssa Daniela ALBERGHINI
VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con delibera n. 14/2000 in data 16 giugno 2000, modificato da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;

VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, ed in particolare, l’art. 7, comma 8;

VISTI gli indirizzi e criteri generali per l'esercizio dell'attività

Presidente f.f.
Primo Referendario, relatore Primo Referendario Referendario

consultiva, approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n.9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e, da ultimo, dalla deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n.54/CONTR del 17 novembre 2010;

VISTA la richiesta di parere del Sindaco del Comune di Lonigo (VI), prot. n. 1709 del 25 gennaio 2016, acquisita al prot. Cdc n. 568- 569 del 25 gennaio 2016;
VISTA l’ordinanza n. 24/2016 con la quale il Presidente f.f. ha convocato la Sezione per l’odierna adunanza;

UDITO il relatore dott. Tiziano Tessaro;

FATTO

Il Sindaco del Comune di Lonigo (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in materia di contabilità pubblica, inerente l’applicabilità dell'art. 24, rubricato “Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio", del decreto legge 12.09.2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11.11.2014, n. 164.

Nel quesito, il Sindaco sottolinea che “i primi due periodi della disposizione richiamata prevedono la possibilità per i comuni di definire criteri e condizioni per la realizzazione, da parte di cittadini singoli o associati, di interventi di riqualificazione o valorizzazione del territorio, quali la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso di aree e beni immobili inutilizzati.
Il terzo, quarto e quinto periodo della norma prevedono, inoltre, che, in relazione agli interventi elencati, i comuni possono deliberare, per un periodo limitato e definito, riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere.
L'istituto disciplinato dal terzo periodo e successivi della norma in questione, definito "baratto amministrativo", in applicazione del principio di sussidiarietà, contempla l'intervento di cittadini, singoli o associati, a fronte delle agevolazioni tributarie ivi previste, e si configura come sostitutivo o integrativo rispetto all'erogazione di servizi normalmente resi dal Comune.”
La richiesta di parere, corredato di una serie di considerazioni dottrinali, si incentra in particolare sulle seguenti questioni poste in forma di quesito a questa Sezione, qui descritte:
“1 - nel caso di applicazione dei soli primo e secondo periodo del citato articolo 24 del d.l. 133/2014, ossia non contemplando l'adozione di agevolazioni tributarie, se gli interventi realizzati da cittadini, singoli o associati, possano essere inquadrati nell'ambito dell'attività di volontariato e, di conseguenza, alla luce della deliberazione della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 191/2015/PAR, se possano legittimamente essere assunte a carico del bilancio del Comune le spese per le coperture assicurative dei volontari;

2 - nel caso in cui gli interventi siano invece collegati a riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività svolta, quale sia il corretto e legittimo inquadramento giuridico, fiscale e assicurativo delle prestazioni rese in compensazione. In particolare, se gli interventi resi dai cittadini, singoli o associati, qualora inquadrati come prestazioni occasionali di servizio o di lavoro, siano da ricomprendere nell'ambito delle spese del personale;


3 - se, infine, l'istituto del "baratto amministrativo" sia applicabile anche nel caso in cui debitore di tributi comunali sia un'impresa.”

 

DIRITTO


I. Della richiesta di parere indicata nelle premesse deve essere esaminata, preliminarmente, l’ammissibilità, sotto i profili soggettivo ed oggettivo, alla luce dei criteri elaborati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ed esplicitati, in particolare, nell’atto di indirizzo del 27 aprile 2004 nonché nella deliberazione   n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006.
Sotto il primo profilo, la richiesta deve ritenersi ammissibile, in quanto sottoscritta dal Sindaco dell’ente, organo politico e di vertice, rappresentante legale del medesimo.
Sotto il profilo oggettivo, deve essere verificata l’attinenza della questione alla materia della “contabilità pubblica”, così come delineata nella Deliberazione delle Sezioni Riunite n. 54/CONTR del 17 novembre 2010 ed, ancor prima, nella citata deliberazione della Sezione Autonomie n. 5/AUT/2006 nonché, da ultimo, nella deliberazione della Sezione delle Autonomie, n. 3/SEZAUT/2014/QMIG.
Devono essere valutate, inoltre, la generalità e l’astrattezza della questione.
Quanto al primo aspetto, la Corte ha affermato che la “nozione di contabilità pubblica”, pur assumendo, tendenzialmente, “un ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli” (deliberazione 5/AUT/2006), non può non involgere – pena l’incompletezza della funzione consultiva delle Sezioni regionali – quelle questioni che risultino connesse “alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica (...) contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio” (deliberazione n. 54/CONTR/2010).
In questa accezione, più ampia, di “contabilità pubblica”, nell’ambito del corretto utilizzo delle risorse e della gestione della spesa pubblica, rientrano le questioni attinenti l’individuazione dell’ambito applicativo di una disposizione – quale quella contenuta nell’art. 24, rubricato “Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio", del decreto legge 12.09.2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11.11.2014, n. 164 in relazione alla tenuta degli equilibri di bilancio di cui si dovrà tener conto ai fini di quanto previsto nel comma 707 e segg. della legge di stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) e per le implicazioni in particolare che l’istituto dello strumento del “baratto amministrativo” comporta sul piano finanziario ed in particolare sulle possibili ricadute in termini di mantenimento degli equilibri di bilancio.

Sotto i profili considerati, afferenti l’attinenza della richiesta alla materia della contabilità pubblica, il quesito formulato dal Sindaco del Comune di Lonigo, può essere considerato ammissibile, anche in relazione al fatto che esso è sufficientemente generale ed astratto.

II.1.Venendo ai profili di merito, la norma dell'art. 24, rubricato “Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio", del decreto legge 12.09.2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11.11.2014, n. 164 testualmente recita:

"I comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”.

Nelle more della resa del parere, è entrato in vigore il Decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 recante “Disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”. Detto Codice contiene due disposizioni, contemplate rispettivamente agli artt. 189 e 190, i cui contenuti delineano fattispecie in grado di intersecarsi con l’applicazione della normativa di cui trattasi, oltre a delineare non marginali problemi di coordinamento con la stessa.

L’art. 189 (rubricato “Interventi di sussidiarietà orizzontale”) così recita: ”1. Le aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo, ceduti al comune nell'ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati, possono essere affidati in gestione, per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle suddette convenzioni e su cui insistono i suddetti beni o aree, nel rispetto dei principi di non discriminazione, trasparenza e parità di trattamento. A tal fine i cittadini residenti costituiscono un consorzio del comprensorio che raggiunga almeno il 66 per cento della proprietà della lottizzazione. Le regioni e i comuni possono prevedere incentivi alla gestione diretta delle aree e degli immobili di cui al presente comma da parte dei cittadini costituiti in consorzi anche mediante riduzione dei tributi propri.
2. Per la realizzazione di opere di interesse locale, gruppi di cittadini organizzati possono formulare all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità, nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti o delle clausole di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, indicando nei costi e di mezzi di finanziamento, senza oneri per l'ente medesimo. L'ente locale provvede sulla proposta, con il coinvolgimento, se necessario, di eventuali soggetti, enti ed uffici interessati, fornendo prescrizioni ed assistenza. Gli enti locali possono predisporre apposito regolamento per disciplinare le attività ed i processi di cui al presente comma.
3. Decorsi due mesi dalla presentazione della proposta, la proposta stessa si intende respinta. Entro il medesimo termine l'ente locale può, con motivata delibera, disporre l'approvazione delle proposte formulate ai sensi del comma 2, regolando altresì le fasi essenziali del procedimento di realizzazione e i tempi di esecuzione. La realizzazione degli interventi di cui ai commi da 2 a 5 che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistico- ambientale è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle disposizioni di legge vigenti. Si applicano in particolare le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
4. Le opere realizzate sono acquisite a titolo originario al patrimonio indisponibile dell'ente competente.
5. La realizzazione delle opere di cui al comma 2 non può in ogni caso dare luogo ad oneri fiscali ed amministrativi a carico del gruppo attuatore, fatta eccezione per l'imposta sul valore aggiunto. Le spese per la formulazione delle proposte e la realizzazione delle opere sono, fino alla attuazione del federalismo fiscale, ammesse in detrazione dall'imposta sul reddito dei soggetti che le hanno sostenute, nella misura del 36 per cento, nel rispetto dei limiti di ammontare e delle modalità di cui all'articolo 1 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 e relativi provvedimenti di attuazione, e per il periodo di applicazione delle agevolazioni previste dal medesimo articolo 1. Successivamente, ne sarà prevista la detrazione dai tributi propri dell'ente competente.
6. Restano ferme le disposizioni recate dall'articolo 43, commi 1, 2, e 3 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, in materia di valorizzazione e incremento del patrimonio delle aree verdi urbane.”

A sua volta, l’art. 190 del Codice dei contratti (rubricato propriamente “Baratto amministrativo”) prevede che:

“1. Gli enti territoriali possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati. In relazione alla tipologia degli interventi, gli enti territoriali individuano riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento in un'ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa.”

In merito a quanto sopra rappresentato nella evidente, ancorché parziale, sovrapponibilità con le prestazioni contemplate dalla previsione dell’art. 24 citato e delle altre disposizioni in precedenza richiamate del Codice dei contratti, si deve altresì rilevare che in precedenza, la norma dell’art. 15 del d. lgs. 18 maggio 2001, n. 228 - introdotta per facilitare i rapporti tra imprese agricole e Pubblica Amministrazione, con l’obiettivo di individuare nell’agricoltore il “partner” privilegiato per la fornitura di determinati servizi “ambientali” e l’esecuzione di lavori di manutenzione del territorio - aveva previsto che “1. Al fine di favorire lo svolgimento di attività funzionali alla sistemazione ed alla manutenzione del territorio, alla salvaguardia del paesaggio agrario e forestale, alla cura ed al mantenimento dell'assetto idrogeologico e di promuovere prestazioni a favore della tutela delle vocazioni produttive del territorio, le pubbliche amministrazioni, ivi compresi i consorzi di bonifica, possono stipulare convenzioni con gli imprenditori agricoli.
2. Le convenzioni di cui al comma 1 definiscono le prestazioni delle pubbliche amministrazioni che possono consistere, nel rispetto degli Orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato all'agricoltura anche in finanziamenti, concessioni amministrative, riduzioni tariffarie o realizzazione di opere pubbliche. Per le predette finalità le pubbliche amministrazioni, in deroga alle norme vigenti, possono stipulare contratti d'appalto con gli imprenditori agricoli di importo annuale non superiore a 50.000 euro nel caso di imprenditori singoli, e 300.000 euro nel caso di imprenditori in forma associata.”

Inoltre, si evidenzia che in base all’art. 2, co. 134 della L. 24 dicembre 2007, n. 244, “Le cooperative e i loro consorzi di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227, che abbiano sede ed esercitino prevalentemente le loro attività nei comuni montani e che, conformemente alle disposizioni del proprio statuto, esercitino attività di sistemazione e manutenzione agraria, forestale e, in genere, del territorio e degli ambienti rurali, possono ricevere in affidamento diretto, a condizione che l’importo dei lavori o servizi non sia superiore a 190.000 euro per anno, dagli enti locali e dagli altri enti di diritto pubblico, in deroga alle vigenti disposizioni di legge e anche tramite apposite convenzioni:

a) lavori attinenti alla valorizzazione e alla gestione e manutenzione dell’ambiente e del paesaggio, quali la forestazione, la selvicoltura, il riassetto idrogeologico, le opere di difesa e di consolidamento del suolo, la sistemazione idraulica, le opere e i servizi di bonifica e a verde;

b) servizi tecnici attinenti alla realizzazione delle opere di cui alla lettera a). Possono inoltre essere affidati alle cooperative di produzione agricolo-forestale i servizi tecnici, la realizzazione e la gestione di impianti di produzione di calore alimentati da fonti rinnovabili di origine agricolo-forestale.”

II.2 Le norme di che trattasi, pur se riferentesi a fattispecie in parte diverse, ma di talvolta difficile coesistenza proprio perché non venute meno con l’entrata in vigore del D. Lgs. 50/2016, sembrano in ogni caso accomunate dalla prospettiva di esaltazione del principio di sussidiarietà, che viene anzi assunto espressamente (già nella rubrica dell’art. 189), attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali, come canone dell’azione >amministrativa nell’ambito qui considerato, relativo cioè alla tutela del territorio e della manutenzione di esso: e che si traduce in concreto nel consentire alle Amministrazioni interessate la possibilità di adottare forme procedimentali estremamente semplificate (forme che l’ANAC con il parere AG40-10 del 4 novembre 2010 aveva ritenuto legittime, con riferimento alla norma dell’art.15 citato). Peraltro, le descritte norme del Codice dei contratti, a differenza di quella del citato art. 24, esprimono la facoltà di attivare contratti di partenariato sociale, riservata dall’art. 24 ai soli Comuni, da parte di tutti gli enti territoriali; la stessa esenzione o riduzione dei tributi non è più prevista necessariamente per un periodo limitato; infine, le agevolazioni contemplano la previsione della possibilità di affidare la valorizzazione delle vie e piazze mediante iniziative culturali di vario genere. In tutti questi casi, pur nelle accennate differenze applicative, il riconoscimento specifico del ruolo che i cittadini, le formazioni sociali e in generale la società civile svolgono nel perseguimento di finalità di interesse generale (sussidiarietà orizzontale art. 118, ult. comma, Cost., articoli 3, 2° comma, e 13 del Decreto Legislativo n. 267 del 18 agosto 2000) va peraltro letto, ad avviso della Sezione (parere n. 336/2011 del 25/07/2011), in modo ampio, così da assicurare (come è compito della Repubblica alla luce dell’articolo 3 e dell’intera parte prima della Costituzione) a tutti i cittadini l’esercizio effettivo dei diritti costituzionali e le condizioni per “il pieno sviluppo della persona umana” (art. 4, comma 2, Cost.), per cui “ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale e spirituale della società”: in cui cioè “lo Stato e ogni altra autorità pubblica proteggono e realizzano lo sviluppo della società civile partendo dal basso, dal rispetto e dalla valorizzazione delle energie individuali, dal modo in cui coloro che ne fanno parte liberamente interpretano i bisogni collettivi emergenti dal sociale” (Consiglio di Stato parere della Sezione consultiva per gli atti normativi n. 1354/2002), in modo da valorizzare adeguatamente il ruolo insostituibile, per quanto “vicine ai cittadini interessati“ (art. A del Trattato di Maastricht) delle realtà espressive della sussidiarietà orizzontale. In questo specifico ambito si colloca il sostegno in termini anche di contribuzione dell’ente all’attività di queste entità che sono espressione di originarie manifestazioni di autonomia privata e “soggetti dell’organizzazione delle libertà sociali” (Consiglio di Stato, parere della Sezione consultiva per gli atti normativi n. 1354/2002).

II.3 La delineata distinzione tra il contenuto delle norme appena citate rileva anche sul piano soggettivo e per la corretta esegesi del quesito proposto.
Proprio in relazione a tale assunto di partenza, dalla lettura della norma del citato art. 24, non sembra potersi trarre argomentazione utile al fine di aderire alla prospettazione fatta dal Comune richiedente secondo cui la stessa disposizione consterebbe di due parti: la prima, “contemplata dal primo e secondo periodo del articolo 24 del d.l. 133/2014”, concerne la facoltà di rendere prestazioni di tipo volontario ma, la stessa non sembra contemplare l'adozione di agevolazioni tributarie o controprestazione alcuna; la seconda, prevista dai successivi periodi dell’articolo 24 del d.l. 133/2014, che concerne la possibilità per l’ente locale di concedere agevolazioni in ambito tributario a fronte di prestazioni rese dai cittadini (c.d. baratto amministrativo). In realtà, una siffatta prospettazione appare maggiormente coerente con la struttura che emerge dal combinato delle nuove disposizioni di cui ai citati artt. 189 e 190 del Codice, dove, in particolare, nel primo articolo si fa riferimento alla possibilità di erogare incentivi, utilizzando l’avverbio “anche” (parte finale del comma 1) per marcare la possibilità alternativa di incentivazioni tributarie dalle altre forme di stimolo alle forme di sussidiarietà orizzontale, comprese quelle di erogazione di contributi.

La distinzione trova quindi un suo specifico momento di emersione nelle norme contenute dal D.Lgs. 50/2016, che si riferiscono principalmente all’ambito tributario, prevedendo cioè ”riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività” (art.190) ovvero (art. 189) “incentivi alla gestione diretta delle aree e degli immobili di cui al presente comma da parte dei cittadini costituiti in consorzi, “anche” mediante riduzione dei tributi propri.”

Ove invece la prestazione sia resa spontaneamente dai cittadini, ad avviso della Sezione, si rientra nell’ambito delle attività divolontariato, in quanto sussiste il requisito della gratuità che, unitamente a quelli della personalità e spontaneità della prestazione, concorre a qualificare tale attività ai sensi dell’art. 2 della legge n. 266 del 1991 (cfr., Cassazione, sez. lavoro, 21 maggio 2008, n. 12964).

Trattandosi di situazioni e di interventi che sono caratterizzati dall’assenza di una controprestazione, in cui cioè secondo la giurisprudenza di questa Corte, “Le prestazioni richieste ai beneficiari di provvidenze comunali stanziate (...) non possono che rivestire forme di collaborazione sociale senza corrispettività con il contributo economico elargito” (Corte dei conti, Sez. Lombardia, n.123/2015/PAR), essi appaiono sostanzialmente diversi dalle ipotesi indicate dal citato art. 24 qualificate come baratto amministrativo e caratterizzate invece, oltre che dalla coattività, anche dal loro legame sinallagmatico con le relative prestazioni dedotte in adempimento.

Ciò necessariamente premesso, il Collegio di seguito procede all’esame dei quesiti posti dal Comune richiedente.

III. Primo quesito:
“nel caso di applicazione dei soli primo e secondo periodo del citato articolo 24 del d.l. 133/2014, ossia non contemplando l'adozione di agevolazioni tributarie, se gli interventi realizzati da cittadini, singoli o associati, possano essere inquadrati nell'ambito dell'attività di volontariato e, di conseguenza, alla luce della deliberazione della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 191/2015/PAR, se possano legittimamente essere assunte a carico del bilancio del Comune le spese per le coperture assicurative dei volontari”.


In relazione a tale fattispecie, che pertanto non risulta ascrivibile – secondo le coordinate ermeneutiche più sopra poste - al novero del c.d. baratto amministrativo, la Sezione rammenta che la giurisprudenza di questa Corte (parere della Corte dei Conti, Sez. Lombardia, 11 maggio 2015, n. 192), traendo origine dal fatto che “molto spesso cittadini singoli chiedono di poter prestare servizio volontario a titolo individuale a favore del Comune in diversi ambiti: biblioteca, uffici, tenuta del verde, manutenzione edifici ecc.”, aveva subordinato la legittima assunzione da parte di un Comune degli oneri relativi alla stipulazione di “apposite polizze per garantire ai volontari adeguata copertura assicurativa contro infortuni, malattie connesse allo svolgimento dell’attività e per la responsabilità civile”: di talché solo “nei limiti anzidetti è, pertanto, consentito all’ente locale di avvalersi di lavoro prestato gratuitamente in regime di volontariato, con le riferite conseguenze in punto di copertura assicurativa”. In altri termini, secondo il parametro normativo all’uopo richiamato (art. 7 L. 266/1991), l’attività di volontariato – alla quale pure vengono erogati contributi da parte dell’ente locale (art.12 legge 241/1990 e art. 5 L. 266/1991) - dovrebbe necessariamente ed obbligatoriamente passare attraverso il filtro di organizzazioni giuridico-formali astrattamente previste e disciplinate dalla legge. Il che marca ulteriormente la distinzione con la fattispecie contemplata nell’art. 24 citato, ove “è previsto che le agevolazioni fiscali sono concesse “prioritariamente” a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”, nel senso che “La presenza dell’avverbio “prioritariamente” e l’espressa previsione contenuta nel primo periodo della disposizione in esame che i cittadini possono essere singoli ed associati conduce a ritenere che anche cittadini singoli possono presentare progetti relativi ad interventi di cura e valorizzazione del territorio cui possono conseguire benefici collegati ad agevolazioni tributarie” (Corte dei conti, Emilia Romagna Deliberazione 23 marzo 2016, n. 27/2016/PAR).

La circostanza sopra evidenziata sembra trovare ora nuova conferma nella disciplina del nuovo Codice dei Contratti (D.Lgs. n. 50/2016), il quale, introducendo gli "interventi di sussidiarietà orizzontale", all’art. 189 prevede che per le attività manutentive del “verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo, ceduti al comune nell'ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati, (...) i cittadini residenti costituiscono un consorzio del comprensorio che raggiunga almeno il 66 per cento della proprietà della lottizzazione; mentre invece (comma 2), Per la realizzazione di opere di interesse locale, gruppi di cittadini organizzati possono, formulare all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità, nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti o delle clausole di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, indicando nei costi e di mezzi di finanziamento, senza oneri per l'ente.”
In relazione ai profili accennati, di carattere eminentemente soggettivo, che contemplano in ogni caso “gruppi di cittadini” ovvero “consorzi “ e, ad ogni buon conto, ai fini dell’erogazione dei contributi, soggetti non individuali, la norma di che trattasi pone tuttavia problemi non marginali circa l’interferenza della disciplina con altri istituti, già previsti dall’ordinamento, funzionali all’esaltazione del principio di sussidiarietà: ad esempio, con gli accordi di collaborazione, previsti dall’art. 43 della legge 449/1997, di cui si occupa peraltro, facendolo salvo, l’art. 189 ultimo comma del nuovo Codice dei contratti. Essa pone inoltre l’interrogativo circa la compatibilità con altre norme vincolistiche ed, in particolare, l'art. 4, comma 6 del DL 6/7/12, n. 95, conv. nella L. 7/8/12, n. 135 , afferente il divieto di erogare contributi a soggetti (di regola, associazioni) che effettuano servizi per conto del Comune (Corte conti, Sezione di Controllo per la Regione Marche, parere n. 39/2013, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 379/2013/PAR, nonché Sezione di Controllo per la Lombardia, parere n. 89/2013, secondo cui le associazioni che svolgono attività in favore della cittadinanza non rientrano nel divieto di legge: quest’ultimo è invece riferito “agli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa anche a titologratuito”).
Proprio per questo, questa Sezione ha messo adeguatamente in risalto in passato (Deliberazione 034/2010/PAR del 22 marzo 2010 e deliberazione n. 260/2016/PAR del 6 aprile 2016) il ruolo privilegiato della normazione comunale e, in particolare, dello strumento regolamentare per delimitare la discrezionalità dell’ente nelle erogazioni di contributi verso i “sodalizi con finalità di promozione del territorio”, valorizzando una soluzione che comunque “rientra nell’autonomia e nelle scelte dell’ente locale”: l’indirizzo della Sezione è stato, in passato, quello di incoraggiare “l’opportunità, demandata alle modalità regolamentari, di acquisire anche la documentazione attinente all’attività generale del richiedente”, funzionale ad “una maggiore conoscenza dei fatti e alla correttezza o legittimità dei conseguenti provvedimenti”: richiamando di conseguenza l’attenzione del Comune nell’utilizzo della suddetta facoltà discrezionale al fine di evitare abusi (questa Sezione, parere 336/2011 cit.).

IV. Il secondo quesito: ”nel caso in cui gli interventi siano invece collegati a riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività svolta, quale sia il corretto e legittimo inquadramento giuridico, fiscale e assicurativo delle prestazioni rese in compensazione. In particolare, se gli interventi resi dai cittadini, singoli o associati, qualora inquadrati come prestazioni occasionali di servizio o di lavoro, siano da ricomprendere nell'ambito delle spese del personale.”

Al fine di inquadrare preliminarmente la fattispecie, va premesso che questa Sezione ha ripetutamente sottolineato (cfr. ad esempio, delibera n. 588/2012) l’indefettibile principio generale della indisponibilità dell’obbligazione tributaria riconducibile ai principi di capacità contributiva (art. 53, comma 1, Cost.) ed imparzialità nell’azione della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), espressione entrambi del più generale principio di eguaglianza nell’ambito dei rapporti tributari. Dall’indisponibilità dell’obbligazione tributaria, vincolata ed ex lege, si ricava quindi la conclusione circa l’irrinunciabilità della potestà impositiva, con i corollari della non prorogabilità del recupero delle somme a tale titolo dovute, della necessità che l’azione del comune sia tempestivamente volta ad evitare la prescrizione del credito tributario e della competenza dell’organo gestionale all’attuazione del rapporto tributario.

IV.1. Proprio per le suaccennate premesse di carattere ermeneutico, la Sezione ritiene di aderire alla conclusione secondo cui la deliberazione contemplata dal citato art. 24, “in base alla previsione contenuta nell’articolo 52 d.lgs. 446/1997 che attribuisce ai Comuni la potestà regolamentare per la disciplina dei tributi locali, fatti salvi gli aspetti riservati alla fonte legislativa statale, debba rivestire la forma regolamentare” (Sez. Emilia Romagna n. 27/2016): ciò implica che la competenza in materia deve essere radicata in capo al Consiglio (art. 52 d.lgs. 446/1997 e art. 42, comma 2, lett. f, del TUEL che attribuisce al consiglio la competenza a deliberare «istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote»), recando con sé la ulteriore conseguenza, tuttavia, che l’atto deve essere adottato, ai sensi del comma 2 di detto articolo 52, “non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione” per avere effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo. Le medesime conclusioni appaiono ora valevoli in vigenza dell’art. 190 del Codice, che ribadisce la necessità di una apposita delibera al riguardo, che disciplini l’istituto.

La Sezione sottolinea, del resto, l’ambito limitato di applicazione della disposizione in rassegna: “è necessario che sussista un rapporto di stretta inerenza tra le esenzioni o le riduzioni dei tributi” e “le attività di cura e valorizzazione del territorio che i cittadini possono realizzare” (Sez. Emilia Romagna n. 27/2016); inoltre, i servizi, sostitutivi del pagamento delle imposte locali, possono riguardare la manutenzione dei parchi o della aree verdi, delle strade, dei marciapiedi, oppure possono essere interventi di decoro urbano, di recupero e riuso. Naturalmente deve essere posta in evidenza la sostanziale illiceità di qualsiasi azione od omissione volta a procrastinare l’adempimento degli obblighi tributari che, in quanto tali, vincolano a doveri ineludibili di solidarietà (art. 23 della Costituzione) e la cui inosservanza determina sperequazioni non accettabili rispetto a chi osserva tempestivamente e scrupolosamente gli obblighi medesimi (ex multis, questa Sezione, delibera n. 527/PRSP del 23 settembre 2015). La prestazione offerta dal cittadino, infatti, non solo deve corrispondere, in valore alla misura delle imposte locali agevolate, ma la relativa delibera assunta dall’ente pubblico territoriale deve altresì motivare la decisione di avvalersi dell’istituto del baratto sulla base di una attenta valutazione di tutti gli interessi coinvolti che dimostri la convenienza, anche economica, della scelta effettuata.

Ciò vale quindi per le prestazioni dedotte in relazione all’adempimento della c.d. TARI, ma pone nel contempo non marginali interrogativi - a cui deve dare risposta l’apposita delibera adottata dall’ente in virtù delle norme citate - circa la latitudine della misura del c.d. baratto amministrativo, con riferimento all’adempimento di tributi aventi vincolo di destinazione, come ad esempio l’imposta di soggiorno: dovendosi infine escludere l’applicabilità dell’istituto alle entrate extratributarie, alla luce del chiaro dettato della norma.

IV.2. La risposta al secondo dei quesiti posti richiede necessariamente la ricostruzione dell’istituto del c.d. baratto amministrativo, così come introdotto dall’art. 24 del D.L. n. 133/2014 e dall’art. 190 del D.Lgs. 50/2016 in esame, al fine di chiarirne la esatta latitudine. Secondo una prima prospettazione, affacciatasi nella prassi applicativa ed evocata nella richiesta di parere, l’istituto di che trattasi non configura alcuna deroga al generale principio di indisponibilità del credito tributario sancito dal nostro ordinamento, introducendo per i cittadini una diversa modalità di adempimento dell’obbligazione tributaria, in ottemperanza al principio del cd. datio in solutum sancito dall’art. 1197 del codice civile.

Per contro, secondo una diversa ricostruzione fornita dalla giurisprudenza di questa Corte (Sezione Emilia Romagna, Deliberazione n. 27/2016/PAR) e a cui questo Collegio presta piena adesione, si deve escludere la riconducibilità della fattispecie all’ipotesi dell’art. 1197 cc. Non sarebbe infatti “ammissibile la possibilità di consentire che l’adempimento di tributi locali, anche di esercizi finanziari passati confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente medesimo, possa avvenire attraverso una sorta di datio in solutum ex art. 1197 c.c. da parte del cittadino debitore che, invece di effettuare il pagamento del tributo dovuto, ponga in essere una delle attività previste dalla norma e relative alla cura e/o valorizzazione del territorio comunale. Al riguardo, si ritiene che tale ipotesi non solo non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della norma in quanto difetterebbe il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati, elementi che, peraltro, devono essere preventivamente individuati nell’atto regolamentare del Comune, ma potrebbe determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio considerato che i debiti tributari del cittadino sono iscritti tra i residui attivi dell’ente” (Sezione Emilia Romagna, Deliberazione n. 27/2016/PAR).

A ciò deve tuttavia aggiungersi la considerazione che, ove riconducibile al principio generale del codice civile sulla compensazione - che, in quanto modalità di estinzione dell’obbligazione, è stato recepito dal legislatore tributario con l’art. 8 della Legge 27 Luglio 2000, n. 212, con ciò superando i principi della indisponibilità del credito tributario, dell’art 225 del R.D. 22 maggio 1924, n. 827 e dell’art. 1246 n. 3) del codice civile, (che fa divieto di compensare i crediti impignorabili, quali i crediti che derivano da rapporti di diritto pubblico e di natura tributaria) - l’istituto esige la necessaria cautela applicativa, dal momento che ai sensi dell’art. 1242, comma 1, primo periodo, c.c. la compensazione, quale modo di estinzione dell’obbligazione alternativo all’adempimento, opera tra crediti reciproci omogenei, liquidi ed esigibili, esclusivamente dal momento in cui i rapporti vengono a coesistere.

In altri termini, come è stato sottolineato nella formulazione del quesito posto alla Sezione Emilia Romagna, “l’alternativa, che ha un’indubbia rilevanza contabile in quanto solo mediante una disciplina regolamentare che definisca le ipotesi in cui ammettere la concessione di agevolazioni (esenzione e/o riduzione di tributi comunali) consentirebbe di stimare in anticipo la minore entrata già in sede di bilancio di previsione ai fini del mantenimento degli equilibri di bilancio; viceversa la possibilità di prevedere ipotesi nelle quali debiti tributari di cittadini verso il comune possono essere adempiuti con modalità diverse dal pagamento comporterebbero una rinuncia ad incassare propri crediti, già iscritti in bilancio come residui attivi.”

La norma contenuta negli artt. 189 e 190 del Codice dei contratti sembra ora esplicitamente far riferimento solo alla sussistenza della prima delle ipotesi considerate, in quanto il dato testuale si riferisce unicamente a “riduzioni o esenzioni di tributi” e quindi, come sottolineato dalla giurisprudenza di questa Corte, in una fattispecie per certi versi analoga, può pertanto “trovare operatività l’istituto della compensazione tra debiti (o crediti) di cui solo uno esistente, essendo l’altro futuro e peraltro del tutto eventuale ”(...)”, unicamente a seguito della integrale e soddisfacente realizzazione dell’opera o del servizio” (Sez. controllo Molise n. 12/2016).

IV.3. Venendo quindi allo specifico quesito proposto a questa Sezione, in particolare circa la qualificazione delle spese e il corretto e legittimo inquadramento giuridico, fiscale e assicurativo delle prestazioni rese in compensazione (ovverosia “se gli interventi resi dai cittadini, singoli o associati, qualora inquadrati come prestazioni occasionali di servizio o di lavoro, siano da ricomprendere nell'ambito delle spese del personale”), il Collegio ricorda, come è stato sottolineato dalla giurisprudenza di questa Corte, “che dal complesso delle disposizioni normative che regolano le spese di personale negli enti locali (da ultimo, contenute nel D.L. 90/2014, convertito nella legge 114/2014) si ricava che la prestazione lavorativa rientrante nel computo delle spese di personale non può che essere quella resa nell’ambito di un rapporto di pubblico impiego legalmente instaurato nei modi e nelle forme previste dalla legge.” La Sezione sottolinea al riguardo che “Le prestazioni richieste ai beneficiari di provvidenze comunali stanziate (...) non possono che rivestire forme di collaborazione sociale senza corrispettività con il contributo economico elargito. E ciò per impedire l’instaurazione surrettizia di forme di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione non disciplinate dalla legge, ancorché a titolo precario, interinale e occasionale.
In caso contrario ne deriverebbero oneri riflessi, fiscali, assistenziali e contributivi a carico dell’ente locale di difficile configurabilità pratica e giuridica, aventi titolo nella prestazione di lavoro resa dal beneficiario della provvidenza” (Corte dei conti, Sez. Lombardia, n. 123/2015/PAR).

V. Il terzo quesito: se, infine, sul piano soggettivo “l'istituto del "baratto amministrativo" sia applicabile anche nel caso in cui debitore di tributi comunali sia un'impresa.”


Nel richiamare le osservazioni svolte al precedente punto III, il Collegio sottolinea preliminarmente sul punto che la giurisprudenza del Consiglio di Stato (decisione del 20 marzo 2000 n. 1493, parere 2691/02 in Ad. 5-II-2003, parere 1440/03 in Ad. 25-VIII-2003), ha in ogni caso escluso che, ove l’istituto fosse ad essa riconducibile, la sussidiarietà orizzontale possa essere “utilizzata per fattispecie di aiuti alle imprese”, mettendo in risalto in particolare che “in questa prospettiva, è evidente come le imprese (e gli eventuali aiuti alle stesse) nulla abbiano a che fare con il fenomeno della sussidiarietà orizzontale”: escludendo così che possa rappresentare un’espressione di sussidiarietà orizzontale quella sorta di convergenza fra interessi dei soggetti imprenditoriali privati e interessi degli enti locali, e nel contempo allontanando il rischio – opportunamente sottolineato in dottrina - che imprese for profit “approfittino” indebitamente di esenzioni, riduzioni, agevolazioni e detrazioni che andrebbero applicate solo a chi persegue finalità sociali di solidarietà (che in tal modo solleva le istituzioni pubbliche dai suoi carichi).
E del resto, pur non ignorando la differenza tra impresa e operatore economico, ai fini del Codice dei contratti (ma sottolineando che in ogni caso la seconda definizione ricomprende in sé la prima: art. 3 comma 1 lett. p), D.Lgs. n.50/2016), la Sezione non può esimersi dal sottolineare il rischio dell’elusione delle regole di evidenza pubblica e dell’obbligo del confronto concorrenziale (sentenza della Corte di Giustizia 12 luglio 2001, in causa C. -399/98) ove queste misure fossero utilizzabili da parte delle imprese. Come noto, infatti, il codice dei contratti impone alle “amministrazioni aggiudicatrici”, come definite ora all’art. 3, comma 1 lett a) del D.lgs.50/2016, “con esclusione delle sole ipotesi tassativamente previste in via d’eccezione, di osservare le regole della c.d. evidenza pubblica per la conclusione di contratti aventi per oggetto l'acquisizione di servizi, prodotti, lavori e opere” (Sez. controllo Molise n.12/2016).

Pertanto, la natura assolutamente inderogabile della citata normativa rende “del tutto impraticabile qualunque comportamento che di fatto ne realizzi una sostanziale elusione. Il contratto concluso senza l’osservanza delle prescritte procedure di legge sarebbe dunque affetto da nullità per violazione di norma imperativa, ex art. 1418, comma 1, c.c., oltre a determinare l’emersione in capo agli autori di tali condotte delle connesse ipotizzabili responsabilità, primariamente di carattere amministrativo” (Sez. controllo Molise n.12/2016).
In materia di appalti pubblici, infatti, “il coordinamento a livello comunitario [...] è diretto ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi e delle merci ed a proteggere, quindi, gli interessi degli operatori economici stabiliti in uno Stato membro che intendano offrire beni o servizi alle amministrazioni aggiudicatrici stabilite in un altro Stato membro” (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 3 ottobre 2000, causa C-380/98, University of Cambridge), non potendosi ignorare che nel caso in cui l’affidamento in questione dovesse rivestire un interesse transfrontaliero certo, graverebbe sulla stazione appaltante l’obbligo di esperire procedure ad evidenza pubblica, a prescindere da eventuali previsioni legislative interne (CGUE, sentenza 13 novembre 2007, causa c-507/03 e, per ipotesi in certo senso sovrapponibili a quelle contemplate dalla norma in commento, cfr. Corte di Giustizia Europea sentenza 21 febbraio 2008 – C-412/04 per le opere di urbanizzazione, e Corte di Giustizia sentenza 12.07.2001 C-399/1998, "Scala 2001”, disciplinate ora dall’art. 1 comma 2 lett c) D.Lgs. 50/2016, e, infine, per altri casi di sostituzione del privato all’amministrazione nell’ambito di programmi di edilizia complessa o negoziata, cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici determinazione 02.04.2008 n. 4 e determinazione 16.07.2009 n. 7).

La Sezione rammenta infine che la legge 28 gennaio 2016, n.11, concernente le deleghe del Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di concessioni e di contratti pubblici, nonché di riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, riconferma la possibilità di concludere contratti di partenariato sociale, contemplando nuovamente il sinallagma fra riduzione di tributi locali e lavori eseguiti per la collettività, ma riconducendolo tuttavia definitivamente all’alveo del codice dei contratti pubblici, retto in primis dai principi (art.1, legge 11/2016 ) del confronto concorrenziale.

Infatti, l’art. 179 del D.Lgs. 50/2016 sottolinea che le norme del Codice si applicano anche agli istituti ivi contemplati, in particolare: “1. Alle procedure di affidamento di cui alla presente parte si applicano le disposizioni di cui alla parte I, III, V e VI, in quanto compatibili.

2. Si applicano inoltre, in quanto compatibili con le previsioni della presente parte, le disposizioni della parte II, titolo I a seconda che l'importo dei lavori sia pari o superiore alla soglia di cui all'articolo 35, ovvero inferiore, nonché le ulteriori disposizioni della parte II indicate all'articolo 164, comma 2.”

Nello specifico, per quel che qui rileva, in attuazione dei principi contenuti nella legge 11/2016, l’art. 189 del Codice prevede espressamente che l’affidamento in gestione, “per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle suddette convenzioni e su cui insistono isuddetti beni o aree, avviene da parte dell’ente nel rispetto dei principi di non discriminazione, trasparenza e parità di trattamento.”
Proprio alla luce del rinnovato dato sistematico inerente l’avvenuta inclusione dell’istituto di che trattasi all’interno del nuovo Codice dei Contratti, la Sezione osserva che, nell’eventualità in cui il Comune decidesse di avvalersi della facoltà di cui sopra, come già posto in evidenza in una fattispecie riferita al già citato art. 15 del D.Lgs. 18 maggio 2001, n. 228, che presenta quindi molte analogie con la ipotesi in esame (parere ANAC AG40-10 4 novembre 2010), tutti i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici - ai sensi dell’art. 40 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e del D.P.R. 25 gennaio 2000 n. 34, e ora dell’art. 84 del nuovo Codice - devono essere qualificati, anche nell’ambito di convenzioni concluse tra l'amministrazione e soggetti privati (cfr. deliberazione dell’Autorità Vigilanza Contratti n. 104/2007 e determinazione 24/2001).

In ogni caso, la Sezione rimarca conclusivamente che lo strumento del c.d. baratto amministrativo non può essere utilizzato per eludere regole cogenti di evidenza pubblica (Sez. controllo Molise n.12/2016), ovvero aggirare vincoli di finanza pubblica (questa Sezione, n. 182/2015), né tantomeno infine acquisire beni o servizi in violazione di precisi e puntuali divieti stabiliti dalla normativa finanziaria, anche di carattere quantitativo (cfr. ad es. art. 6 del dl 78/2010).

P.Q.M.

La Sezione di controllo per la Regione del Veneto rende il parere nei termini suindicati.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente.

Così deliberato a Venezia, nella camera di consiglio del 7 giugno 2016.

Il Magistrato relatore Il Presidente f.f.
F.to Dott. Tiziano Tessaro F.to Dott. Giampiero Pizziconi

Depositato in Segreteria il 21 giugno 2016 IL DIRETTORE DI SEGRETERIA

F.to Dott.ssa Raffaella Brandolese


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