1. La riduzione dei debiti tributari non si può applicare su debiti pregressi confluiti nella massa residui attivi accertati dall’Ente locale
2. Con riferimento ai crediti di natura extra tributaria, connessi con l’erogazione di servizi pubblici o di prestazioni a domanda individuale, in linea di principio, la natura disponibile di tali crediti fa propendere positivamente per il baratto purchè:
- non arrechino un vulnus agli equilibri di bilancio dell’ente locale;
- non generino fenomeni elusivi dell’adempimento di obbligazioni regolarmente contratte;
- i beneficiari siano individuati con con bando pubblico
L ’ente locale dovrà, pertanto, predeterminare fattispecie tipizzate, quali forme latamente compensative per l’adempimento di debiti extra tributari, basate sulla sostituzione della prestazione personale in luogo del pagamento dell’originaria obbligazione pecuniaria. L’attività personale sostitutiva non può che estrinsecarsi su base volontaria al servizio della collettività di riferimento.
Sotto il profilo contabile, la quantificazione in termini monetari della prestazione sostitutiva dovrà essere predeterminata e congruamente correlata alla natura dell’attività da svolgere, secondo criteri obiettivi riferibili alla durata della prestazione (oraria o giornaliera) o al risultato da raggiungere, con previsione degli oneri riflessi, anche di tipo assicurativo e antinfortunistico. L’amministrazione dovrà porre in essere gli strumenti di controllo necessari ad assicurare che la prestazione sostitutiva sia effettivamente eseguita e/o che il risultato prefissato sia completamente raggiunto, prima di procedere alla contabilizzazione dell’utilitas a sgravio, compensazione o riduzione del credito extra tributario.
DELIBERAZIONE
Vista la nota, prot. n. 3373 del 12 aprile 2016, con la quale il Commissario straordinario del Comune di Vittuone ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del sindaco del comune sopra citato;
Udito il relatore dott. Gianluca Braghò;
PREMESSO IN FATTO
Il Commissario straordinario del comune di Vittuone (MI) mediante nota n. 3733 del 12 aprile 2016, ha posto un quesito in merito alla corretta interpretazione dell’art. 24 del D.L. 133/2014, convertito con modificazioni dalla legge 164/2014, laddove si stabilisce che “...in relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere (...)”.
In particolare, il Commissario straordinario chiede se, nell’ambito della potestà regolamentare, l’ente possa ampliare la facoltà prevista dalla norma per consentire ai cittadini di:
saldare anche debiti di natura patrimoniale e non prettamente tributaria (per esempio morosità mensa, canoni di locazione ERP e relative spese condominiali);
saldare anche debiti pregressi già confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente.
AMMISSIBILITA’ SOGGETTIVA ED OGGETTIVAL’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 - disposizione che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti - attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
Preliminarmente, la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell’organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, generalità ed astrattezza del quesito proposto, mancanza di interferenza con altre funzioni svolte dalla magistratura contabile o con giudizi pendenti presso la magistratura civile o amministrativa).
In relazione al primo profilo, si ritiene che la richiesta di parere sia ammissibile, in quanto il Commissario straordinario del comune è l’organo istituzionalmente legittimato a rappresentare l’ente pro tempore.
Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che la stessa, oltre a risolversi in un profilo giuridico di portata generale ed astratta, rientri nel perimetro della nozione di contabilità pubblica, concernendo l’interpretazione di norme di legge di natura finanziaria da cui possono derivare effetti sugli equilibri di bilancio.
Per i suddetti motivi, la presente richiesta di parere è conforme ai requisiti soggettivi ed oggettivi di ammissibilità e può essere esaminata nel merito.
MERITO
I quesiti vertono sul rapporto fra precetto normativo statale e potestà regolamentare dell’ente locale in tema di baratto amministrativo.
La facoltà di rinunciare parzialmente o di definire in modo agevolato la riscossione delle entrate è tema che investe, nell’attualità, numerose amministrazioni locali, che da un lato incontrano notevoli ostacoli nel riscuotere le entrate presso talune fasce della cittadinanza e, dall’altro, intendono adottare sistemi solidaristici per attenuare il disagio sociale causato dalle precarie condizioni economiche, senza ridurre l’erogazione generalizzata dei servizi.
Il Collegio ritiene che occorra distinguere fra le ipotesi in cui gli enti locali possono accordare agevolazioni tributarie, da quelle in cui le agevolazioni riguardano il pagamento di debiti di natura extra tributaria.
le questioni sollevate dal comune di Vittuone sono state oggetto di una recente pronuncia della Corte dei conti, Sezione Regionale per l’Emilia Romagna (Deliberazione n. 27/2016/PAR del 23 marzo 2016), ed ivi ampiamente illustrate e motivate con considerazioni da cui non v'è motivo alcuno di discostarsi.Alla luce di siffatto precedente, si condividono le affermazioni secondo le quali “i comuni possono accordare agevolazioni tributarie, consistenti nella temporanea esenzione e/o riduzione di tributi locali, le facilitazioni devono essere collegate ad interventi relativi alla cura e/o valorizzazione del territorio che i cittadini, in forma singola o associata, propongono all’ente locale nell’ambito delle tipologie di interventi previsti nel secondo periodo della disposizione in esame. Si ritiene, in proposito, che la ratio di tale collegamento tra intervento proposto dai soggetti amministrati legato alla cura del territorio comunale e l’agevolazione tributaria sia funzionale a governare gli effetti che il mancato o il ridotto gettito di alcuni tributi locali possono generare sugli stanziamenti dei bilanci di previsione degli enti locali che abbiano preventivamente adottato regolamenti contenenti la disciplina del cd. baratto amministrativo.
Non si ritiene, viceversa, ammissibile la possibilità di consentire che l’adempimento di tributi locali, anche di esercizi finanziari passati confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente medesimo, possa avvenire attraverso una sorta di datio in solutum ex art. 1197 c.c. da parte del cittadino debitore che, invece di effettuare il pagamento del tributo dovuto, ponga in essere una delle attività previste dalla norma e relative alla cura e/o valorizzazione del territorio comunale. La Sezione ritiene che tale ipotesi non solo non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della norma in quanto difetterebbe il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati, elementi che, peraltro, devono essere preventivamente individuati nell’atto regolamentare del comune, ma potrebbe determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio considerato che i debiti tributari del cittadino sono iscritti tra i residui attivi dell’ente”.
L’orientamento consultivo appena indicato è stato reso in relazione all’entrata in vigore dell’art. 24 del d.l. 12 settembre 2014, n.133 (c.d. sblocca Italia), il quale ha individuato nel baratto amministrativo una misura di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio.
Sulla materia è intervenuta recente regolamentazione contenuta nel nuovo codice degli appalti (art. 190 d.lgs. 18 aprile 2016, n.50), a tenore della quale “gli enti territoriali possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati. In relazione alla tipologia degli interventi, gli enti territoriali individuano riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento in un'ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa.
Il precetto normativo, che riprende in massima parte le espressioni testuali del precedente art. 24, induce a ribadire che la tematica sia stata attratta nella materia dei contratti pubblici di partenariato sociale, che l’area d’intervento concerna i servizi strumentali, le iniziative culturali e il recupero di beni pubblici e che l’utilità retrocessa dall’amministrazione per la prestazione eseguita non preveda lucro, bensì riduzione o esenzione di tributi corrispondenti all’attività svolta dal privato o dall’associazione, in funzione dell’utilità che ne deriva alla pubblica amministrazione locale.
Il baratto amministrativo necessita di previa regolamentazione a carattere generale, riveste natura temporanea (con progetti finalizzati), ambiti territoriali limitati e non può riguardare i debiti tributari pregressi.
Ciò posto, per quanto concerne le spettanze tributarie già dovute all’amministrazione comunale (da intendersi quali entrate fiscali proprie, o derivate, il cui gettito è destinato a beneficio dell’ente locale) non può che rispondersi negativamente, in virtù del rilievo che la riduzione delle imposte non si può applicare su debiti pregressi confluiti nella massa residui attivi accertati dall’Ente locale. Inoltre, la disposizione prescrive una stretta correlazione la tipologia di prestazione lavorativa da svolgere ed il tributo da ridurre o da esentare.
, connessi con l’erogazione di servizi pubblici o di prestazioni a domanda individuale, in linea di principio, la natura disponibile di tali crediti discende dalla capacità generale dell’ente locale, nel senso della piena capacità di diritto privato dell’ente locale, alla luce del principio normativo scolpito nell’art.1 comma 1 bis della legge 7 agosto 1990 n.241, secondo cui “la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme del diritto privato, salvo che la legge non disponga altrimenti”. L’assunto trova omologa copertura costituzionale nel disposto dell’art. 118 Cost. che ha introdotto i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nell’attribuzione delle funzioni amministrative alle autonomie locali. Non rientrano in tale novero i crediti iscritti a bilancio dell’ente locale che, pur configurandosi extra tributari, siano qualificati indisponibili dalla legge o siano destinati, in tutto o in parte, ad altro ente pubblico o allo Stato.
Il perseguimento dell’interesse pubblico affidato alle amministrazioni locali, quali soggetti giuridici portatori d’interessi generali della comunità amministrata, può essere attuato mediante la predisposizione di atti autoritativi tipici del diritto amministrativo, ovvero mediante l’adozione di modelli consensuali dell’azione amministrativa. Qualora la pubblica amministrazione opti per il perseguimento dell’interesse pubblico mediante attività di diritto privato, lo schema cui fare riferimento è il negozio giuridico disciplinato dal codice civile.
Al pari di ogni soggetto di diritto comune, la pubblica amministrazione gode dell’autonomia privata ai sensi dell’art.1321 c.c., intesa come capacità di costituire, modificare o estinguere rapporti giuridici di tipo patrimoniale, ovvero di porre in essere atti negoziali atipici (art.1322 c.c.), purché con causa lecita e meritevole di tutela.
L’assenza di una norma specifica di divieto, unitamente alla carenza di una previsione legislativa speculare all’art. 190 del d.lgs. 50/2016, fa propendere il Collegio per l’applicazione, alla tematica in esame, del principio generale previsto dall’art. 1 comma 1 bis della legge 241/90, laddove il credito dell’ente locale rivesta natura extra tributaria, salva la qualificazione dell’entrata extra tributaria come indisponibile e salva la previsione legale della sua destinazione, in tutto o in parte, ad altro ente pubblico o allo Stato.
La capacità generale della pubblica amministrazione è infatti conformata da norme peculiari che la limitano e la regolano. Nel caso di specie, occorre fare riferimento alle regole di contabilità pubblica (r.d. n.2440/1923 e r.d. n. 827/1924), alle norme in tema di enti locali (art. 204 T.U.E.L.), ai principi dell’evidenza pubblica nella formazione dei contratti e alle discipline comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici (d.lgs. 50/2016), particolarmente rispettose dei profili della procedura selettiva nella scelta dei soggetti ammessi alle agevolazioni, della parità di trattamento di medesime situazioni soggettive, della trasparenza dell’azione amministrativa, della forma scritta ad substantiam di ogni contratto stipulato dalla pubblica amministrazione, della non discriminazione.
L’inderogabilità delle norme in tema di contratti d’appalto con la pubblica amministrazione, nonché l’attuazione indefettibile dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione è stata, peraltro, ribadita da una recente pronuncia consultiva resa dalla Sezione regionale di controllo per il Molise (SRC Molise, deliberazione n.12/2016/PAR), a tenore della quale corre l’obbligo di rispondere negativamente ad un quesito circa la possibilità di compensare i debiti del contribuente verso il comune con la realizzazione di appalti di lavori, di opere o di servizi affidati senza gara.
La gestione delle entrate extra tributarie soggiace, al pari delle altre entrate, ai principi in tema di equilibri e di vincoli di bilancio, affinché sia scongiurato il rischio di diminuzione di entrate derivante da politiche espansive sul baratto amministrativo, il quale deve essere concepito quale strumento sussidiario e complementare per assicurare forme di partenariato sociale, nel rispetto della salvaguardia dei vincoli e degli equilibri finanziari dell’ente locale.
In attuazione dei vigenti principi di legalità finanziaria, l’ente locale dovrà, pertanto, predeterminare fattispecie tipizzate, quali forme latamente compensative per l’adempimento di debiti extra tributari, basate sulla sostituzione della prestazione personale in luogo del pagamento dell’originaria obbligazione pecuniaria. L’attività personale sostitutiva non può che estrinsecarsi su base volontaria al servizio della collettività di riferimento.
Sotto il profilo contabile, la quantificazione in termini monetari della prestazione sostitutiva dovrà essere predeterminata e congruamente correlata alla natura dell’attività da svolgere, secondo criteri obiettivi riferibili alla durata della prestazione (oraria o giornaliera) o al risultato da raggiungere, con previsione degli oneri riflessi, anche di tipo assicurativo e antinfortunistico. L’amministrazione dovrà porre in essere gli strumenti di controllo necessari ad assicurare che la prestazione sostitutiva sia effettivamente eseguita e/o che il risultato prefissato sia completamente raggiunto, prima di procedere alla contabilizzazione dell’utilitas a sgravio, compensazione o riduzione del credito extra tributario.Gli interventi di “perimetrazione” del baratto amministrativo trovano adeguata attuazione nella predisposizione di appositi bandi pubblici che, sotto il profilo soggettivo, individuino aprioristicamente i beneficiari ammessi alle prestazioni sostitutive secondo criteri neutrali, idonei a graduare le situazioni di disagio sociale (ad es. mediante certificazione ISEE) o di difficoltà economica derivante da eventi non colposi (ad es. morosità incolpevole per perdita di attività lavorativa); e che, sotto il profilo oggettivo, delimitino gli ambiti, i tempi e i modi di resa dell’attività socialmente utile o del servizio.
La riscossione agevolata, la riduzione e, in extrema ratio, l’esenzione dal pagamento del credito extra tributario potrà riguardare il montante del debito pregresso secondo modalità che comunque garantiscano la correlazione fra quanto dovuto e la prestazione sostitutiva da eseguirsi a beneficio della collettività, a condizione che tali forme di baratto amministrativo non arrechino un vulnus agli equilibri di bilancio dell’ente locale e non generino fenomeni elusivi dell’adempimento di obbligazioni regolarmente contratte dal cittadino con l’amministrazione di riferimento.
P.Q.M.
nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione.
»»»»»»»»»» »»»»»»»»»»»» »»»»»
