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Idoneità a sollevare la questione di legittimità costituzionale alla Corte dei Conti in sede di giudizio di parificazione del bilancio dello Stato - sentenza 244/1995

 

la giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente ammesso, in linea di principio, che la Corte dei conti abbia titolo a sollevare questioni di legittimità costituzionale, nel corso del giudizio di cui trattasi, considerato che esso si svolge con le formalità della giurisdizione contenziosa, con la partecipazione del Procuratore generale, in contraddittorio con i rappresentanti dell'amministrazione e si conclude con una pronunzia adottata in esito a pubblica udienza (sentenze nn. 165 del 1963, 121 del 1966, 142 e 143 del 1968). Tuttavia, questa Corte -- pur ravvisando nel giudizio sul rendiconto generale dello Stato la presenza delle condizioni ipotizzate dall'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, per la proposizione davanti ad essa di questioni di legittimità costituzionale -- ha più volte negato che queste possano investire la legge di bilancio o le leggi di spesa, attesa la loro irrilevanza ai fini del decidere, in relazione al peculiare ambito di cognizione affidato alla Corte dei conti, consistente essenzialmente nel verificare -- a mente dell'art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 -- se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare, risultanti dal rendiconto redatto dal Governo, siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dei conti dai singoli ministeri e se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla stessa Corte, nonchè nell'accertare i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali di impegno e alle scritture tenute dalla Corte dei conti.
3.-- Detta giurisprudenza, il cui ultimo precedente risale ordinanza n. 139 del 1969, rispecchiava l'ordinamento contabile e la disciplina del bilancio dello Stato contenuti nelle leggi in vigore prima della riforma addotta in subiecta materia dalla legge 5 agosto 1978, n. 468 (successivamente modificata dalla legge 23 agosto 1988, n. 362). Occorre considerare che, dopo la novella del 1978, il bilancio dello Stato ha subito una profonda trasformazione che, da strumento descrittivo di fenomeni di mera erogazione finanziaria, lo ha portato a connotarsi essenzialmente come mezzo di configurazione unitaria degli obiettivi economico- finanziari, nel quadro degli indirizzi socio-economici elaborati dal Governo ed approvati dal Parla mento, sicchè esso si pone ormai come strumento di realizzazione di nuove funzioni di governo (come la programmazione di bilancio, le operazioni di tesoreria, ecc.) e più in generale di politica economica e finanziaria. Tanto la Corte ha già avuto occasione di rilevare quando (sentenza n. 2 del 1994) ha posto in rilievo che la nuova articolazione della disciplina di bilancio si compone di una pluralità di provvedimenti legislativi, tra loro complementari e concorrenti, non senza evidenziare, altresì, che essa persegue, tra le altre, la finalità di meglio programmare, definire e controllare le entrate e le spese pubbliche, per assicurare l'equilibrio finanziario e la sostanziale osservanza, in una proiezione temporale che supera l'anno, dei principi enunciati dall'art. 81 della Costituzione. In questo contesto si collocano non solo la legge di bilancio, intesa come approvazione del bilancio annuale e pluriennale, ma anche la legge finanziaria che, nell'attuale disciplina, definisce le grandezze e le compatibilità economico-finanziarie nonchè le determinazioni quantitative, per gli anni considerati, degli stanziamenti e delle riduzioni di spesa. La nuova configurazione ed articolazione assunta dal bilancio preventivo, dopo la riforma, trova, inoltre, un fondamentale elemento di caratterizzazione nei c.d. risultati differenziali costituenti, nel loro insieme, il c.d. sistema dei saldi (risparmio pubblico, indebitamento o accreditamento netto, saldo netto da finanziare o da impiegare, ricorso al mercato) che, per effetto di quanto disposto dall'art. 6, ultimo comma, della legge n. 468 del 1978, vanno indicati distintamente nel quadro generale riassuntivo, con riferimento sia alle dotazioni di competenza che a quelle di cassa, in quanto espressivi degli equilibri complessivi della gestione, visti nella fase previsionale. Nella nuova fisionomia assunta dal bilancio, la funzione di riscontro, che costituisce l'essenza del giudizio di parificazione, attiene perciò anche alla verifica degli scostamenti che, negli equilibri stabiliti nel bilancio preventivo, si evidenziano in sede consuntiva, coerentemente con la previsione del primo comma dell'art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, alla luce dell'interpretazione in chiave sistematica di detta norma nel più recente quadro ordinamentale della materia. Questa norma, nell'indicare l'oggetto del giudizio sul rendiconto generale dello Stato, precisa, infatti, che la Corte dei conti in tale occasione confronta i risultati del rendiconto stesso, tanto per le entrate, quanto per le spese, "ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio", sì da verificare, in definitiva, i modi e la misura in cui le previsioni del bilancio stesso sono state adempiute ed i limiti in esso prestabiliti rispettati nel corso dell'esercizio. Non è dubbio, invero, che, tuttora, il giudizio di parificazione mantenga il suo oggetto, consistente nel riscontro e nella verifica, rispetto alla legge di bilancio, delle risultanze del rendiconto generale, composto, come si evince anche dall'art. 22 della legge n. 468 del 1978, dal conto del bilancio e da quello generale del patrimonio. Ma, al tempo stesso, non può ignorarsi il rilievo che il raffronto fra dati previsionali e consuntivi viene ad avere nel nuovo contesto normativo, sicchè la decisione da assumere non può non vertere anche sulla verifica, a consuntivo, del rispetto degli accennati equilibri, in relazione, tra l'altro, ai vincoli posti dalla legge finanziaria. Di recente, in relazione alle nuove disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, emanate con legge 14 gennaio 1994, n. 20, questa Corte ha rilevato come la prassi giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione, oltre ad estendere l'ambito del controllo esercitato dalla stessa Corte dei conti, interpretandone le funzioni in senso espansivo, come organo posto al servizio dello Stato-comunità e non già soltanto dello Stato-apparato, ne abbiano esaltato "il ruolo complessivo quale garante imparziale dell'equilibrio economico finanziario del settore pubblico" (sentenza n. 29 del 1995). Orbene, è proprio in relazione alla verifica degli equilibri cui attende l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, che il giudice remittente lamenta che la legge denunciata -- irrispettosa, a suo avviso, dei vincoli di copertura imposti dalla menzionata norma della Costituzione -- abbia comportato la cancellazione di taluni capitoli del conto del bilancio e di talune partite del conto del patrimonio dello Stato, incidendo così, negativamente, sulle risultanze a consuntivo degli equilibri stessi. In conclusione questa Corte è dell'avviso che, là dove vengano denunciate, per contrarietà con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, leggi che determinino veri e propri effetti modificativi dell'articolazione del bilancio dello Stato, per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità elementari dello stesso, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione disegnati con il sistema dei risultati differenziali di cui all'art. 6 della legge n. 468 del 1978, le questioni sollevate non possono non assumere rilevanza ai fini della decisione di competenza della Corte dei conti, donde l'ammissibilità delle medesime.

 

Le sentenze nn. 165 del 1963, 121 del 1966, 142 e 143 del 1968 ne hanno affermato la legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità nel corso del giudizio di parificazione (così dei rendiconti regionali come del rendiconto generale dello Stato) pur essendo detto giudizio regolato dal T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, nel cap. IV, e non già nel capitolo successivo, che é quello concernente le "attribuzioni giurisdizionali" della Corte, e in ordine ad esso l'art. 40 del medesimo testo unico limitandosi a richiamare "le formalità della sua giurisdizione contenziosa": con l'avvertenza, peraltro, che, in questa sede, la Corte dei conti "non applica le leggi sostanziali di spesa riflettentisi nei capitoli del bilancio, e neppure applica la legge di approvazione del bilancio", avendole "già applicate in corso di esercizio, operando il riscontro di legittimità sui singoli atti soggetti al suo controllo" (onde la inammissibilità per irrilevanza di questioni relative sia alle prime che alla seconda: sent. n. 142 del 1968, cit.).

 

La Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione del bilancio, ha la legittimazione a promuovere, in riferimento all'art. 81 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati differenziali. (sentenza 213/2008)

 

Il principio, stabilito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, che prevede l'obbligo di copertura finanziaria delle spese è vincolante anche per le Regioni a statuto speciale. La copertura finanziaria di oneri attuali mediante entrate future: a) deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri; b) è aleatoria se non tiene conto che ogni anticipazione di entrate ha un suo costo. Inoltre, c) l'obbligo di copertura deve essere osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri. - Sull'estensione del vincolo del principio di copertura anche per le Regioni a statuto speciale, v. la citata sentenza n. 359/2007. - Sui connotati dell'obbligo di copertura, v. le citate sentenze n. 1/1966, n. 54/1983 e n. 384/1991.

 

Hanno carattere giurisdizionale, onde si riscontrano in essi le condizioni ipotizzate dall'art. 1 legge cost. 9 febbraio 1948 n. 1 per la proposizione di questioni di legittimita' costituzionale, i giudizi di parificazione svolti dalla Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato, ai sensi degli artt. 38 e segg. del t.u. approv. con R.D. 12 luglio 1934 n. 1214 e sul rendiconto generale della Regione siciliana, previsto dagli artt. 2, n.2, e 6. terzo comma, D.P.R. 6 maggio 1948 n. 655. (sentenza 121/1966)

Infatti, la pronuncia viene adottata a Sezioni riunite della Corte, "con le formalita' della sua giurisdizione contenziosa", ossia, tra l'altro, previa trattazione in udienza pubblica, con la partecipazione del procuratore generale, in contraddittorio dei rappresentanti dell'amministrazione. Essa ha la funzione di verificare se le entrate riscosse e versate e i resti da riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto redatto dal governo siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli ministeri, o, rispettivamente, dai singoli assessorati, e se le spese ordinate o pagate durante l'esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla stessa Corte, nonche' di accertare i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali o assessoriali di impegno e alle scritture tenute dalla Corte. Infine, e' pronuncia definitiva ed insindacabile, che viene trasmessa direttamente al Parlamento, o, rispettivamente, all'Assemblea regionale siciliana, accompagnata da una relazione motivata, affinche' quegli organi siano chiamati ad approvare i rendiconti senza peraltro ingerirsi nel riscontro giuridico espletato dalla Corte dei conti. Cfr.: sent. n. 165/63.