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2.  Evoluzione del concetto di  autonomia impositiva

L’esame sulla evoluzione del concetto di autonomia impositiva non può non iniziare dall’esame  della riforma fiscale degli anni '70, il cui fine era quello di metter ordine al previgente sistema impositivo degli Enti locali disciplinato dal  R.D. 14 settembre 1931, n. 1175 (testo unico per la finanza locale) e dal R.D. 3 marzo 1934, n. 383 (testo unico della legge comunale e Provinciale) ai quali, però, si erano sovrapposti, nel corso degli anni, numerosi interventi legislativi dando vita, così, ad un articolato sistema di sovraimposte ed addizionali, nonché ad una serie di tributi locali minori (ad es. l'imposta di famiglie e quelle di consumo) dagli altissimi costi di gestione.

La riforma tributaria del 1971 - 1973 si caratterizza per un accentuato centralismo la cui conseguenza è stata la deresponsabilizzazione politico-amministrativa degli Enti locali.

Con riferimento alle Regioni, il sistema delineato dalla L. 16 maggio 1970, n. 281, ha tracciato linee rigide alla potestà impositiva individuando i tributi che le stesse avrebbero potuto e dovuto istituire (l'imposta sulle concessioni statali dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile, la tassa sulle concessioni regionali, la tassa regionale di circolazione, la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche), mentre con riferimento alle entrate tributarie degli Enti locali da un lato venivano mantenuti in vita alcuni tributi previgenti di maggior gettito aventi natura corrispettiva (come la tassa per la raccolta sui rifiuti solidi urbani), dall'atro nuovi tributi venivano istituiti (come la tassa sulle concessioni comunali e l'imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni).

Il sistema così delineato, è stato in parte giustificato dal testo allora vigente della Costituzione che all'art. 119 richiamava la necessità di coordinamento tra l'autonomia finanziaria delle Regioni e quella dello Stato, delle Province  e dei Comuni. Se da un lato venivano espressamente attribuiti tributi propri alle Regioni, il riconoscimento della potestà tributaria degli altri Enti locali la si faceva discendere indirettamente dall'art. 5 della costituzione. Inoltre, alle Regioni era riconosciuto un potere legislativo attuativo delle leggi statali (artt.115 e 117 Cost.).

Tale lacuna, fu colmata dalla L. 8 giugno 1990, n. 142, con la quale vennero dettati i principi generali della "nuova" finanza locale. L'art. 54 nella originaria formulazione riconosceva a Comuni e Province, nell'ambito della finanza pubblica, autonomia finanziaria fondata su certezze di risorse proprie e trasferite, nonché potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe, con conseguente adeguamento della legislazione tributaria vigente.  

Questa norma evidenziava la tendenza del legislatore a mantenere la c.d. autonomia impositiva degli Enti locali entro schemi ben strutturati dalla legge formale, infatti al primo comma si legge che "l'ordinamento della finanza locale è riservato alla legge".

La riorganizzazione delle autonomie locali disposta con la L. 142/1990 ha dato avvio ad un processo, non sempre razionale  e coordinato, teso a ridurre la dipendenza degli Enti locali dai trasferimenti statali, facendo aumentare l'incidenza delle entrate tributarie sul complesso delle entrate degli Enti locali.

Con legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 il Parlamento delegava il Governo a razionalizzare nonché revisionare una serie di materie tra le quali la finanza territoriale con l'obiettivo di provvedere al fabbisogno finanziario per mezzo di risorse proprie. In attuazione della delega nonché in aderenza ai principi della L. 142/1990 veniva emanato il D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 che ridisegnava l'assetto istituzionale delle autonomie locali, introducendo l'imposta comunale sugli immobili, l'imposta provinciale sull'erogazione del gas e dell'energia elettrica, il tributo provinciale per l'esercizio di tutela, protezione ed igiene ambientale, l'imposta provinciale per l'iscrizione dei veicoli al pubblico registro automobilistico e provvedendo al riassetto dell'imposta comunale sulla pubblicità, i diritti comunali sulle pubbliche affissioni, la tassa comunale e provinciale per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani.

La riforma attuata con il D.Lgs. 504/1992, nel ridisegnare l'assetto istituzionale delle autonomie locali, rendendolo più aderente ai principi di autonomia contenuti nell'art. 128 Cost., ha accentuato la responsabilizzazione degli amministratori locali nel soddisfare i bisogni pubblici compatibilmente con le risorse disponibili, e ciò in linea con i principi enunciati dall'art. 54 del nuovo ordinamento sulle autonomie locali.

Una ulteriore trasformazione, dettata dall'esigenza di uno spiccato decentramento, è avvenuta per mezzo delle deleghe dettate dalla L. 23 dicembre 1996  n. 662 e con i decreti delegati 446 e 449 del 1997, mediante  i quali veniva perseguito l'obiettivo di dotare gli Enti di proprie risorse  che consentissero un reale esercizio dell'autonomia impositiva, nonché finanziaria. Si attua, quindi,  un significativo decentramento del prelievo dallo Stato, alle Regioni e agli Enti locali, dotando questi livelli di governo dell'autonomia finanziaria ed in particolare impositiva  necessaria per svolgere un'autonoma e responsabile politica di bilancio.

Tra le novità introdotte si segnalano:

a)      l'istituzione dell'addizionale regionale all'IRPEF[1];

b)     l'istituzione dell'IRAP[2]  con la contestuale abolizione, entro i vincoli dell'invarianza del gettito della spesa, dei seguenti tributi: i contributi per il servizio sanitario nazionale, l'imposta locale sui redditi (ILOR), l'imposta sul patrimonio netto delle imprese, la tassa di concessione governativa sulla partita Iva, l'imposta comunale per l’esercizio di imprese e di arti e professioni (ICIAP)[3], le tasse sulle concessioni comunali[4];

c)      la previsione per le Province di istituire l’imposta provinciale sulle formalità di iscrizione, annotazione  e trascrizione dei veicoli al pubblico registro automobilistico. Conseguentemente verrà abolita l’imposta erariale di trascrizione (IET) e la relativa addizionale provinciale (APIET);

d)     il riconoscimento ai Comuni ed alle Province di una potestà regolamentare generale in materia tributaria.

A tal proposito l'art. 52 del D.Lgs. 446/1997 stabilisce che Province  e Comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo che per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima.   

In merito alla nozione di tributi propri delle Regioni, delle Province e degli Enti locali l’art.13, c.3 della L. 27 dicembre 2002 n. 289 definisce tali, quelli la cui titolarità giuridica ed il cui gettito siano integralmente attribuiti ai predetti enti, con esclusione delle compartecipazioni ed addizionali a tributi erariali, nonchè delle mere attribuzioni ad Enti territoriali del gettito, totale o parziale, di tributi erariali.

Il concetto di autonomia impositiva, assume rilevanza a seguito dell’emanazione dei seguenti provvedimenti legislativi:

-         L. 3 agosto 1999, n. 265 che ha ampliato il concetto di autonomia contenuto all'art. 3 della L. 142/1990 che era limitato all'aspetto statutario e finanziario, riconoscendo agli Enti locali autonomia statutaria, normativa, organizzativa ed amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica;

-         D.Lgs. 18 febbraio 2000 n. 56, recante disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'art. 10 della L. 13 maggio 1999, n. 133 che ha soppresso alcune tipologie di trasferimenti statali in favore delle Regioni a statuto ordinario compensandole:

a)      con la compartecipazione regionale all'imposta sui valore aggiunto (IVA);

b)      con l'aumento dell'aliquota dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF);

c)      con l'aumento dell’aliquota  di compartecipazione regionale all'accisa sulle benzine;

d)     con l’attribuzione della compartecipazione ai comuni ed alle province del gettito dell'IRAP, per i quali viene prevista la compensazione con trasferimenti erariali.

Inoltre, viene istituito un Fondo perequativo nazionale al fine di consentire che una parte del gettito della compartecipazione all'IVA venga destinata alla realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale e prevista la partecipazione delle Regioni a statuto ordinario all'attività di accertamento dei tributi erariali analogamente a quanto disposto dall’art. 44 del D.P.R. 29 settembre 1973 per i Comuni in merito alla partecipazione all'accertamento dei redditi delle persone fisiche.

Il sistema impositivo degli Enti locali è stato ricondotto ad organicità dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e rispettivamente all'art. 3 e all'art. 149 che  disciplinano l'autonomia dei Comuni e delle Province ed i principi generali in materia di finanza propria e derivata, nonchè dalla L. Cost. 18 ottobre 2001 n. 3 che ha costituzionalizzato i principi del TUEL.

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