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Art. 41 comma 1: Misure per le opere di interesse strategico. Programmazione opere strategiche
Fatte salve le priorità già deliberate dal CIPE, il comma 1, attraverso la sostituzione dei commi 1-bis ed 1-ter dell’art. 161 del D.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), ridefinisce, infatti, le modalità ed i criteri di programmazione delle opere strategiche per permettere la selezione delle opere prioritarie, con particolare riferimento alle opere finanziabili con l’apporto di capitale privato.

Il nuovo comma 1-bis dell’art. 163 prevede pertanto che nell’ambito del Programma delle infrastrutture strategiche (PIS), il Documento di finanza pubblica individui, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, l’elenco delle opere prioritarie in base a tre criteri:
1        coerenza con l’integrazione con le reti europee e territoriali;
2        stato di avanzamento dell'iter procedurale;
3        possibilità di prevalente finanziamento con capitale privato.

Tali criteri ricalcano, con lievi modifiche, quelli previsti dal comma 1-ter previgente dell’art. 163, introdotto dal D.lgs. n. 113/2007 (secondo correttivo al Codice dei Contratti pubblici) e che attribuisce, nell’ambito del PIS, priorità alle infrastrutture:
-        già avviate;
-        oppure con il progetto esecutivo approvato;
-        oppure quelle per le quali ricorre la possibilità di finanziamento con capitale privato, sia di rischio che di debito, nella misura maggiore possibile.

Il nuovo comma 1-ter dell’art. 163, con una disposizione pressoché analoga a quanto previsto dall’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 443/2001 (cd, legge obiettivo), dispone che per le opere prioritarie individuate nell’elenco di cui al comma precedente, vengano specificate i seguenti elementi:
§      le opere da realizzare;
§      il cronoprogramma di attuazione;
§      le fonti di finanziamento della spesa pubblica;
§      la quantificazione delle risorse da finanziare con capitale privato.

Si ricorda che l’art. 1, comma 1-bis, della citata legge n. 443/2001 prevede che il PIS da inserire nel Documento di programmazione economico-finanziaria (ora Documento di finanza pubblica) debba contenere le seguenti indicazioni:
a) elenco delle infrastrutture e degli insediamenti strategici da realizzare;
b) costi stimati per ciascuno degli interventi;
c) risorse disponibili e relative fonti di finanziamento;
d) stato di realizzazione degli interventi previsti nei programmi precedentemente approvati;
e) quadro delle risorse finanziarie già destinate e degli ulteriori finanziamenti necessari per il completamento degli interventi.

Viene, infine, aggiunto anche un comma, il comma 1-quaterall’art. 163 volto a contenere i tempi necessari per il reperimento delle risorse con cui finanziare le opere del PIS.
Il nuovo comma 1-quater prevede, infatti, che per ogni infrastruttura i soggetti aggiudicatori presentino al MIT lo studio di fattibilità, redatto secondo modelli definiti dal CIPE e, comunque, conformemente alla normativa vigente.
Il MIT, entro 60 giorni dalla comunicazione, anche avvalendosi del supporto dell'Unità tecnica di finanza di progetto (UFP) e, nel caso, sentito il soggetto di cui all'art. 163, comma 4, lett. b) – ossia la Cassa depositi e prestiti -, verifica l'adeguatezza dello studio di fattibilità, anche in ordine ai profili di bancabilità del progetto; qualora siano necessarie integrazioni allo stesso, il termine é prorogato a trenta giorni.
A tal fine la procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) e la valutazione di impatto ambientale (VIA) devono essere coordinate con i tempi sopra indicati.

Si osserva che il nuovo comma 1-quater riproduce sostanzialmente alcune delle disposizioni del previgente comma 1-bis come si evince dalla tabella seguente. La principale novità che viene introdotta è relativa all’attribuzione al MIT della verifica, entro termini certi, in merito allo studio di fattibilità.

Si ricorda che, nella precedente legislatura, durante l’esame del D.Lgs. n. 113/2007 (secondo correttivo al Codice dei Contratti pubblici), l’Autorità di vigilanza, nel corso di alcune audizioni informali svolte dall’VIII Commissione, aveva sottolineato l’importanza dello studio di fattibilità (SDF) che può rappresentare per le amministrazioni aggiudicatrici una opportunità per contribuire all’abbattimento del rischio amministrativo”.
Per quanto riguarda, invece, l’Unità tecnica Finanza di Progetto (UFP), si ricorda che essa è stata istituita dall’art. 7 della legge n. 144/1999 nell’ambito del CIPE, con il compito precipuo (comma 1) di promuovere, all'interno delle pubbliche amministrazioni, l'utilizzo di tecniche di finanziamento di infrastrutture con ricorso a capitali privati anche nell'ambito dell'attività di verifica prevista all'art. 14, comma 11, della legge n. 10971994 (trasposto nei commi 11 e 12 dell’art. 128 del D.Lgs. n. 163), e di fornire supporto alle commissioni costituite nell'ambito del CIPE su materie inerenti al finanziamento delle infrastrutture. Si ricorda, inoltre, che l’art. 57 della legge n. 388/2000 (legge finanziaria 2001) ha reso obbligatoria l’acquisizione delle valutazioni dell’UFP da parte delle amministrazioni statali, centrali e periferiche, in fase di pianificazione e programmazione dei relativi programmi di spesa, secondo modalità e parametri definiti successivamente dalla delibera CIPE 3 maggio 2001, n. 57. L’art. 163 del Codice ha previsto, tra l’altro, che il MIT possa richiedere al MEF, per lo svolgimento delle attività in materia di infrastrutture strategiche, la collaborazione dell’UFP, allo scopo riorganizzata, da ultimo, con DPCM del 22 luglio 2008 tenuto conto di quanto disposto dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181 che ne ha previsto il trasferimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Comma 2 – Approvazione unica progetto preliminare
Il comma 2, lett. a), con l’inserimento dell’articolo aggiuntivo 169-bis al D.Lgs. n. 163/2006 (cd. Codice dei contratti pubblici), disciplina una nuova procedura di approvazione unica del progetto preliminare relativo alle infrastrutture strategiche da parte del CIPE, eliminando l’esame del progetto definitivo qualora sia verificata la coerenza dello stesso rispetto al progetto preliminare.
Pertanto, come precisa anche la relazione tecnica, tale nuova procedura è volta a semplificare ed accelerare la procedura di approvazione dei progetti delle opere strategiche e, conseguentemente, pervenire ad un più rapido avvio della fase di realizzazione degli investimenti infrastrutturali.

Conseguentemente il nuovo art. 169-bis, comma 1, prevede che, su proposta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (d’ora in poi MIT), il CIPE possa valutare solamente il progetto preliminare – istruito secondo la procedura prevista dall’art. 165 del Codice - ai fini dell’approvazione unica dello stesso, assicurando l’integrale copertura finanziaria del progetto.
Nel caso in cui le opere siano a carico della finanza pubblica, la delibera CIPE relativa al progetto preliminare deve indicare un termine perentorio, a pena di decadenza dell’efficacia della delibera e del finanziamento, per l’approvazione del progetto definitivo.
Qualora venga seguita tale nuova procedura dell’approvazione unica del progetto preliminare, che comporta gli effetti dell’art. 165, comma 7, il progetto definitivo dovrà essere approvato, non più dal CIPE, ma dal MIT, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze (d’ora in poi MEF) per i profili di propria competenza, sentito il Dipartimento per la programmazione economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con le modalità introdotte dall’articolo in esame e nel rispetto di una serie di condizioni elencate al successivo comma 2.
Il Ministro delle infrastrutture è tenuto a comunicare periodicamente al CIPE le avvenute approvazioni dei progetti definitivi e lo stato di avanzamento delle opere.

Si ricorda che ai sensi dell’art. 165, comma 7, del Codice, l’approvazione del progetto preliminare da parte del CIPE determina, ove necessario, l'accertamento della compatibilità ambientale dell'opera e perfeziona l'intesa Stato-regione sulla sua localizzazione, comportando l'automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti e adottati; gli immobili su cui è localizzata l'opera sono assoggettati al vincolo preordinato all'esproprio.

Il comma 2 dell’art. 169-bis, elenca quindi i requisiti del progetto definitivo previsto datale nuova procedura. Esso dovrà essere accompagnato, oltre che dalla prevista relazione del progettista ai sensi dell’art. 166 comma 1, da un’ulteriore relazione del progettista, confermata dal responsabile del procedimento, che attesti che il progetto definitivo:
a) rispetta le prescrizioni e tiene conto delle raccomandazioni del CIPE;
b) non comporta varianti localizzative rilevanti ai sensi dell'art. 167, comma 6;
c) che la sua realizzazione non comporta il superamento del limite di spesa fissato dal CIPE in sede di approvazione del progetto preliminare.

Il comma 3 dell’art. 169-bis fissa quindi le fasi procedimentali per l’approvazione del progetto definitivo in tale nuova procedura. Il progetto definitivo dovrà pertanto:
§      essere trasmesso - da parte del soggetto aggiudicatore, del concessionario o contraente generale - a ciascuna delle amministrazioni interessate dal progetto rappresentate nel CIPE e a tutte le altre amministrazioni competenti a rilasciare permessi e autorizzazioni di ogni genere e tipo, nonché ai gestori di opere interferenti;
§      nel termine perentorio di 45 giorni dal ricevimento del progetto le P.a. competenti e i gestori di opere interferenti possono presentare motivate proposte di adeguamento, comprese eventuali prescrizioni o varianti migliorative che non modificano la localizzazione e le caratteristiche essenziali delle opere, nel rispetto dei limiti di spesa e delle caratteristiche prestazionali e delle specifiche funzionali individuati in sede di progetto preliminare;
§      nei 30 giorni successivi il MIT valuta la compatibilità delle proposte e richieste pervenute dalle P.a. competenti e dai gestori di opere interferenti con le indicazioni vincolanti contenute nel progetto preliminare approvato;
§      il MIT approva quindi il progetto definitivo con il decreto di cui al comma 1 una volta verificato il rispetto delle condizioni previste nel precedente comma 2.

Si osserva, che i tempi di approvazione ricalcano sostanzialmente quelli previsti per l’approvazione del progetto definitivo dall’art. 166 del Codice a seguito delle modifiche introdotte con il decreto legge n. 70/2011, anche se sono diversi i soggetti coinvolti. Nell’iter di approvazione del progetto definitivo previsto dal citato art. 166, è il MIT a valutare le proposte dei soggetti interessati nei 45 giorni successivi e a formulare la propria proposta al CIPE che è l’organo deputato ad approvare il progetto definitivo nei 30 giorni successivi.

Al riguardo si ricorda che tra le modifiche alla normativa in tema di infrastrutture strategiche introdotte con l’art. 4 decreto legge n. 70/2011, vi è stata l’introduzione della Conferenza di servizi (CdS) nella fase di approvazione del progetto preliminare, con un conseguente allungamento dei tempi per la sua approvazione. Con un’operazione opposta a quella fatta per il progetto preliminare, per la valutazione del progetto definitivo, è stata eliminata la CdS prodromica all’approvazione da parte del CIPE: spetta quindi al MIT valutare le proposte dei soggetti interessati nei 45 giorni successivi (prima erano 60) e formulare la propria proposta al CIPE che, nei 30 giorni successivi, approva, con eventuali integrazioni o modificazioni, il progetto definitivo, anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilità (art. 166, commi 3 e 4, del Codice).

Il comma 4 dell’art. 169-bis prevede che l’approvazione del progetto definitivo con il decreto di cui al comma 1, comporta gli effetti dell’art. 166, comma 5, e la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
Per quanto riguarda l'avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità si applicano le disposizioni contenute nell’art. 166, comma 2, relativo progetto definitivo.
Si ricorda che sensi dell’art. 166, comma 5, l'approvazione del progetto definitivo sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominato e consente la realizzazione e, per gli insediamenti produttivi strategici, l'esercizio di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto approvato.
L’art. 166, comma 2 reca, invece, la procedura per l’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità. L'avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati che, nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione, possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione.

Il comma 5 dell’art. 169-bis dispone la riduzione da 60 a 45 giorni del termine previsto dall’art. 170, comma 3, per l'indicazione delle interferenze non rilevate dal soggetto aggiudicatore. Inoltre si prevede che il programma di risoluzione delle interferenze, approvato insieme al progetto definito con il decreto ministeriale di cui al comma 1, diventa vincolante per gli enti gestori di reti o opere destinate al pubblico servizio, con gli effetti dell'art. 170, commi 4 e 5.

Si ricorda che il termine previsto dall’art. 170, comma 3, entro cui i soggetti legittimati possono indicare le interferenze è stato recentemente ridotto da 90 a 60 giorni dall’art. 4 del decreto legge n. 70/2011. Ai sensi dei citati commi 4 e 5 dell’art. 170 gli enti gestori di reti o opere destinate al pubblico servizio devono rispettare il programma di risoluzione delle interferenze approvato dal CIPE insieme al progetto definitivo, anche indipendentemente dalla stipula di eventuali convenzioni regolanti la risoluzione delle interferenze, sempreché il soggetto aggiudicatore si impegni a mettere a disposizione in via anticipata le risorse occorrenti. In caso di mancato rispetto del programma di risoluzione delle interferenze, o di mancata segnalazione delle stesse da parte degli enti gestori al soggetto aggiudicatore, l’ente gestore è obbligato a risarcire i danni subiti dal soggetto aggiudicatore per il conseguente impedimento al regolare svolgimento dei lavori. Il soggetto aggiudicatore può anche chiedere al Prefetto o al Ministero, la convocazione, entro dieci giorni, del gestore inadempiente al programma di risoluzione delle interferenze.

Il comma 2, lett. b) introduce, aggiungendo la lett. f-ter) al comma 2 dell’art. 163 del D.lgs. n. 163/2006, un nuovo compito in capo al MIT che è quello di verificare lo stato di avanzamento dei lavori, anche mediante sopralluoghi tecnico-amministrativi presso i cantieri interessati avvalendosi, ove necessario, del Corpo della Guardia di finanza, con la sottoscrizione di appositi protocolli di intesa.
Comma 3, 4 e 5 - Riduzione termini riguardanti le delibere CIPE e l’utilizzo delle relative risorse
Al fine di garantire la certezza dei finanziamenti destinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere strategiche, i tre commi in esame recano disposizioni volte ad introdurre termini certi per l’adozione delle delibere CIPE e dei conseguenti decreti ministeriali di autorizzazione delle risorse per la loro realizzazione.

Il comma 3, attraverso una novella all'art. 4, comma 177-bis, della legge n. 350/2003, introduce un termine perentorio di 60 giorni - dalla pubblicazione nella G.U. della delibera CIPE che assegna definitivamente le risorse - per l’emanazione del decreto ministeriale previsto dallo stesso comma 177-bis qualora i contributi siano destinati alla realizzazione di opere pubbliche.

Si ricorda che l’art. 1, comma 512, della legge 296/2006 (finanziaria 2007) ha introdotto un nuovo comma 177-bis, all’art. 4 della legge n. 350 del 2003 (finanziaria 2004), che reca la procedura per l’utilizzo dei contributi pluriennali. Si introduce una specifica procedura per l’utilizzo dei contributi pluriennali autorizzati da disposizioni legislative, che ricalca quella introdotta con la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 6 giugno 2006. In particolare, si prevede che, in sede di attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali, il relativo utilizzo, anche mediante attualizzazione, è disposto con decreto del Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa verifica dell'assenza di effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente. Nel caso in cui si riscontrino effetti finanziari non previsti a legislazione vigente gli stessi possono essere compensati a valere sulle disponibilità del Fondo per la compensazione degli effetti conseguenti all'attualizzazione dei contributi pluriennali; solo in tal caso, sulla base del combinato disposto del comma 512 del citato art. 1 della legge n. 296/2006 e dell’art. 6, comma 2, del decreto-legge n. 154/2008, si provvede con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da trasmettere al Parlamento, per il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili di carattere finanziario .Si ricorda, da ultimo, che anche il DL 98/2011, all’art. 32, commi 2-7, reca criteri e procedure per la revoca di finanziamenti destinati alle infrastrutture strategiche assegnati dal CIPE.

Per quanto riguarda, invece, le infrastrutture strategiche - disciplinate nella parte II, Titolo III, Capo IV del D.lgs. n. 163/2006 - tale termine viene ridotto a 30 giorni a decorrere dalla data di pubblicazione del bando di cui all’art. 165, comma 5-bis per il progetto preliminare e art. 166, comma 5-bis per il progetto definitivo.

L’art. 165 prevede, al comma 5-bis, che il soggetto aggiudicatore provvede alla pubblicazione del bando di gara non oltre 90 giorni dalla pubblicazione nella G.U. della delibera CIPE di approvazione del progetto preliminare, ove questo sia posto a base di gara. In caso di mancato adempimento il CIPE, su proposta del Ministero, può disporre la revoca del finanziamento a carico dello Stato. Analoga procedura ed analoghi tempi sono previsti per la pubblicazione del bando di gara relativo al progetto definitivo dall’art. 166. comma 5-bis.

Il comma 4, al fine di garantire la certezza dei finanziamenti destinati alla realizzazione delle opere pubbliche, prevede che le delibere del CIPE relative ai progetti di opere pubbliche vengano formalizzate e trasmesse al Presidente del Consiglio dei Ministri per la firma che dovrà avvenire entro 30 giorni decorrenti dalla seduta in cui è assunta la delibera.
Qualora, per criticità procedurali, non sia possibile rispettare tale termine, il MIT è tenuto a riferire al Consiglio dei Ministri per le conseguenti determinazioni.

Il comma 5 introduce, infine, una riduzione dei tempi - pari ad un terzo – previstidall'art. 3, comma 2, della legge n. 20/1994, per la registrazione da parte delle Corte dei Conti delle delibere del CIPE relative alle opere strategiche sottoposte al controllo preventivo della Corte.

Si ricorda che ai sensi del citato art. 3, comma 2, della legge n. 20/1994, I provvedimenti sottoposti al controllo preventivo acquistano efficacia se il competente ufficio di controllo non ne rimetta l'esame alla sezione del controllo nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Il termine è interrotto se l'ufficio richiede chiarimenti o elementi integrativi di giudizio. Decorsi trenta giorni dal ricevimento delle controdeduzioni dell'amministrazione, il provvedimento acquista efficacia se l'ufficio non ne rimetta l'esame alla sezione del controllo. La sezione del controllo si pronuncia sulla conformità a legge entro trenta giorni dalla data di deferimento dei provvedimenti o dalla data di arrivo degli elementi richiesti con ordinanza istruttoria. Decorso questo termine i provvedimenti divengono esecutivi