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Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici.

DL 06 DICEMBRE 2011, N. 201 convertito dalla L. n. 214 del 22 dicembre 2011

Art. 37: Liberalizzazione del settore dei trasporti

L’articolo 37, al fine di realizzare una compiuta liberalizzazione del sistema dei trasporti, prevede l’attribuzione di funzioni di regolazione in tale settore ad una delle Autorità indipendenti esistenti.
In particolare, il comma 1 prevede che il Governo adotti, mediante regolamenti di delegificazione, ai sensi dell’art. dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988, disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo. I regolamenti dovranno essere emanati entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione, e previo parere delle commissioni parlamentari competenti.

Si ricorda che l’art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988, dispone che con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

Il comma 2 reca i principi e criteri direttivi cui il Governo deve attenersi nella elaborazione dei regolamenti:
la lettera a) prevede l’individuazione dell’Autorità indipendente che svolge competenze assimilabili a quelle successivamente indicate dalla lettera b);
la lettera b) prevede l’attribuzione alla suddetta Autorità delle seguenti funzioni:
§      garantire condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture e alle reti ferroviarie, aeroportuali e portuali;
§      definire, se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati, i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni e dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'orientamento ai costi e l'equilibrio economico delle imprese regolate, alla luce degli oneri di servizio pubblico imposti e delle eventuali sovvenzioni pubbliche concesse;
§      stabilire le condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto connotati da oneri di servizio pubblico o sovvenzionati;
§      definire gli schemi dei bandi delle gare per l'assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare.

Il comma 3 individua i compiti che, nell'esercizio delle competenze conferite dal comma 2, l’Autorità, individuata secondo i predetti criteri, è chiamata a svolgere.
In particolare, l’Autorità
a)  può sollecitare e coadiuvare le amministrazioni pubbliche competenti all'individuazione degli ambiti di servizio pubblico e dei metodi più efficienti per finanziarli, mediante l'adozione di pareri che può rendere pubblici;
b)  determina i criteri per la redazione della contabilità delle imprese regolate e può imporre, se necessario per garantire la concorrenza, la separazione contabile e societaria delle imprese integrate;
c)  propone all'amministrazione competente la sospensione, la decadenza o la revoca degli atti di concessione, delle convenzioni, dei contratti di servizio pubblico, dei contratti di programma e di ogni altro atto assimilabile comunque denominato, qualora sussistano le condizioni previste dall'ordinamento;
d)  richiede a chi ne è in possesso le informazioni e l'esibizione dei documenti necessari per l'esercizio delle sue funzioni, e raccoglie da qualunque soggetto informato dichiarazioni, da verbalizzare se rese oralmente;
e)  svolgere ispezioni, ed effettuare controlli di documenti aziendali presso i soggetti sottoposti alla regolazione, ove vi siano sospetti di possibili violazioni degli atti di regolazione adottati;
f)   ordinare la cessazione delle condotte in contrasto con gli atti di regolazione, disponendo le misure di ripristino. In circostanze straordinarie, al fine di salvaguardare la concorrenza e gli interessi degli utenti, rispetto al rischio di danno grave e irreparabile, l’Autorità può adottare provvedimenti temporanei di natura cautelare;
g)  valutare reclami e istanze degli utenti in ordine al rispetto dei livelli qualitativi e tariffari da parte dei soggetti sottoposti a regolazione;
h)  favorire l’istituzione di procedure semplici e poco onerose per la conciliazione e la soluzione delle controversie tra esercenti e utenti;
i)   irrogare una sanzione amministrativa fino al 10 per cento del fatturato all’impresa interessata, nei casi di inosservanza dei criteri per la formazione di tariffe, canoni, pedaggi, diritti e prezzi sottoposti al controllo amministrativo, di inosservanza dei criteri per la separazione contabile dei costi e dei ricavi relativi alle attività di servizio pubblico, e di violazione della disciplina relativa all’accesso alle reti e alle infrastrutture ovvero delle condizioni imposte dall’Autorità, o di inottemperanza alle misure adottate;
l)   applicare una sanzione amministrativa pecuniaria fino all1 per cento del fatturato dell’impresa interessata qualora: i destinatari di una richiesta dell’Autorità forniscano informazioni inesatte o incomplete o non forniscano le informazioni nei termini stabiliti; i destinatari di un’ispezione rifiutino di fornire o forniscano in modo incompleto i documenti aziendali, ovvero rifiutino di fornire o forniscano in modo inesatto o incompleto i chiarimenti richiesti;
m)     applicare una sanzione fino al 10 per cento del fatturato all’impresa che non ottemperi agli impegni di cui alla lettera f).

Il comma 4 stabilisce che restano ferme le competenze – diverse da quelle disciplinate dall’articolo in esame – attribuite alle amministrazioni pubbliche nei settori in oggetto; in particolare, quelle in materia di vigilanza, controllo e sanzione nell’ambito dei rapporti con le imprese di trasporto e i gestori delle infrastrutture, in materia di sicurezza e standard tecnici, in materia di definizione degli ambiti del servizio pubblico, di tutela sociale, nonché di promozione degli investimenti.
Restano ferme anche le competenze dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, di cui alla legge n. 287/1990, e quelle dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 163/2006, nonché quelle dell’Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali, di cui all’art. 36 del decreto legge n. 98/2011, convertito con legge n. 111/2011.

Ai sensi del comma 5, l’Autorità rende pubblici i provvedimenti adottati e riferisce ogni anno alle Camere sullo stato di attuazione della disciplina relativa al processo di liberalizzazione.
ll secondo periodo del comma dispone che la regolazione apportata ai sensi dell’articolo in esame resta efficace fino a quando venga sostituita dalla regolazione posta dalle amministrazioni pubbliche cui saranno affidate le competenze previste dallo stesso articolo. La norma, che non appare formulata in modo chiaro, sembra quindi configurare un’efficacia temporanea della disciplina regolatoria dettata secondo le nuove disposizioni, in quanto destinata ad essere sostituita da una regolazione adottata successivamente dalle amministrazioni pubbliche competenti.
Il comma 6 reca la norma di copertura finanziaria, prevedendo che alle attività previste dal comma 3 si provvede:
§      nel limite delle risorse disponibili a legislazione vigente per l’Autorità individuata ai sensi del comma 2;
§      mediante un contributo - determinato dall’Autorità e sottoposto all’approvazione del Presidente del Consiglio, di concerto con il Ministero dell’economia – posto a carico dei gestori delle infrastrutture e dei servizi oggetto di regolazione, in misura non superiore all’1 per mille del fatturato relativo all’ultimo esercizio. Sull’atto proposto dall’Autorità possono essere presentati rilievi, cui l’Autorità stessa è tenuta a conformarsi.
Per quanto riguarda infine le risorse umane, il comma in esame prevede che l’Autorità provveda all’esercizio delle proprie attività con le risorse disponibili a legislazione vigente.

Si osserva che l’articolo in esame, nel demandare ai regolamenti di cui all’art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988, la disciplina delle competenze sulla regolazione nel settore dei trasporti, produce un effetto di delegificazione in tale materia, con particolare riguardo alle attribuzioni dell’Autorità indipendente individuata ai sensi del comma 2. L’articolo non reca peraltro l’indicazione delle norme vigenti destinate ad essere  abrogate, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari, come previsto dal citato art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988.

L’organismo di regolazione nazionale italiano del settore ferroviario, previsto dall’articolo 30 della direttiva 2001/14/CE, è l’Ufficio per la regolazione dei servizi ferroviari (URSF), disciplinato dall’articolo 37 del D.Lgs. n. 188/2003. L’URSF opera nell’ambito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed è posto alle dirette dipendenze del Ministro. L’URSF è pienamente indipendente sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e della strategia finanziaria, dall'organismo preposto alla determinazione dei canoni di accesso all'infrastruttura, dall'organismo preposto all'assegnazione della capacità e dai richiedenti l’accesso alle infrastrutture. È inoltre funzionalmente indipendente da qualsiasi autorità competente preposta all'aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico. L’URSF vigila sulla concorrenza nei mercati del trasporto ferroviario, con particolare riferimento all’attività del gestore dell’infrastruttura, e provvede alla risoluzione del relativo contenzioso. Svolge inoltre attività di supporto al Ministro per la definizione delle linee guida per la regolazione del settore e per lo sviluppo della concorrenza.
In relazione ai profili di compatibilità di questo organismo con la normativa comunitaria, è stata avviata una procedura di infrazione da parte della Commissione europea (n. 2008/2097), nella quale si contesta “la non corretta trasposizione dell’articolo 30 della direttiva 2001/14/CE in base al quale l’organismo di regolamentazione è indipendente, sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e della strategia finanziaria, dai gestori dell’infrastruttura, dagli organismi preposti alla determinazione dei diritti e da quelli preposti all’assegnazione nonché dai richiedenti”.
Anche al fine di superare i rilievi formulati dalla Commissione europea, l’art. 21 del decreto legge n. 98/2011, convertito dalla legge n. 111/2011, ha modificato i criteri di nomina del soggetto preposto all’Ufficio per la regolazione dei servizi ferroviari, che secondo l’art. 37 del d.lgs. n. 188/2003 era individuato in un dirigente di livello dirigenziale generale, nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. La nuova disposizione prevede che il soggetto preposto all’Ufficio venga scelto tra persone dotate di indiscusse moralità e indipendenza, alta e riconosciuta professionalità e competenza nel settore dei servizi ferroviari, e nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. La proposta di nomina è preventivamente sottoposta al parere delle competenti Commissioni parlamentari, le quali si esprimono entro 20 giorni dalla richiesta e possono procedere all’audizione della persona designata. Il soggetto preposto dura in carica tre anni e può essere confermato una sola volta. La carica è incompatibile con incarichi politici elettivi. Non può essere nominato chi è portatore di interessi, di qualunque natura, in conflitto con le funzioni dell’ufficio.
Nel settore del trasporto aereo, l’organismo cui sono attribuite funzioni di regolazione è l’Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC), istituito con D.Lgs. n. 250/1997, un ente pubblico economico dotato di autonomia regolamentare, organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e finanziaria, posto sotto la vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. All’ENAC sono attribuite funzioni in materia di: regolamentazione tecnica ed attività ispettiva, sanzionatoria, di certificazione, di autorizzazione, di coordinamento e di controllo; razionalizzazione e modifica delle procedure attinenti ai servizi aeroportuali; istruttoria degli atti concernenti tariffe, tasse e diritti aeroportuali per l'adozione dei conseguenti provvedimenti del Ministro dei trasporti e della navigazione; definizione e controllo dei parametri di qualità dei servizi aeroportuali e di trasporto aereo; regolamentazione, esame e valutazione dei piani regolatori aeroportuali, dei programmi di intervento e dei piani di investimento aeroportuale, Il presidente è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentite le Commissioni parlamentari competenti per materia. Rimane in carica cinque anni ed è rinnovabile per due mandati consecutivi dopo il primo.
Nel settore del trasporto marittimo, nel quale non è previsto un apposito organismo di regolazione, rilevano, con riferimento al rispetto dei principi di concorrenza e di tutela degli utenti, le competenze dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Alle Autorità portuali, istituite dalla legge n. 84/1994, e che hanno sede nei maggiori porti italiani, sono attribuiti compiti di indirizzo, programmazione e controllo delle operazioni portuali e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti, nonché delle attività relative a servizi di interesse generale per gli utenti portuali.