forgionegianluca

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4.1. CRITERI APPLICATIVI

Il presente principio si focalizza sull’attività di vigilanza che l’articolo 239, comma 1, lettera c) del D.lgs. n. 267/2000 (di seguito Tuel) pone a carico dell’Organo di revisione. In particolare, l’Organo di revisione deve vigilare sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all’acquisizione delle entrate, all’effettuazione delle spese, all’attività contrattuale, all’amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità.

In base a quanto stabilito dalla norma l’Organo di revisione svolge queste funzioni avvalendosi anche di motivate tecniche di campionamento, da riportare nel verbale dell’attività svolta.

Si precisa che la funzione di vigilanza sulla regolarità degli adempimenti fiscali è oggetto di specifica trattazione nel principio di vigilanza e controllo dell’Organo di revisione degli enti locali n. 11.

Per le ulteriori attività di vigilanza prescritte dall’art. 239 del Tuel si rimanda allo specifico approfondimento trattato nel principio di vigilanza e controllo dell’Organo di revisione degli enti locali n.2.

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4.2. LA VIGILANZA SULLA REGOLARITÀ CONTABILE, FINANZIARIA ED ECONOMICA DELLA GESTIONE

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L’Organo di revisione effettua controlli periodici ai fini dell’attività di vigilanza, secondo un programma rivolto all’intera durata del proprio mandato, attraverso controlli, anche a campione, sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione, esercitando in tal modo un controllo concomitante della gestione, anche ai fini della relazione al rendiconto.

La vigilanza sul rispetto dei vincoli giuridici e contabili non deve limitarsi ad aspetti formali ma deve essere estesa al controllo degli aspetti sostanziali di natura finanziaria, patrimoniale ed economica della gestione.

Non compete all’Organo di revisione esprimere giudizio in merito alle scelte operate dall’ente locale nell’esercizio della propria autonomia, posto che le sezioni di controllo della Corte dei conti hanno affermato che “spetta agli enti locali, nell’ampio margine della discrezionalità amministrativa, valutare i bisogni della collettività e concorrere al loro soddisfacimento in base alle risorse disponibili”, nell’ottica della funzionale allocazione delle risorse.

L’Organo di revisione deve verificare l’adeguatezza del sistema di controllo interno di regolarità amministrativa e contabile di cui all’articolo 147-bis del Tuel previsto per garantire la legittimità amministrativa e contabile, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Per la sua l’attività di vigilanza si può avvalere delle risultanze dei controlli interni ed in particolare del controllo a campione sugli impegni di spesa, sui contratti e altri atti amministrativi (effettuato ai sensi del comma 3 del citato articolo 147-bis del Tuel).

Il controllo contabile prevede:

•  la verifica del rispetto della legge, dello statuto e dei regolamenti nella tenuta della contabilità;

•  la verifica del rispetto dei principi contabili elaborati ed approvati;

•  la verifica in ordine ai metodi, alle tecniche e alle procedure di rilevazione contabile dei

  fatti amministrativi di esercizio dell’ente locale.

  Nell’ambito dell’attività di vigilanza, occorre ricordare che in base all’articolo 5 del D.lgs. n. 149/2011 il Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - può attivare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile qualora un ente locale evidenzi situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori:

  a) ripetuto utilizzo dell’anticipazione di tesoreria;
  b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;
  c) anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi;
  d) aumento non giustificato delle spese in favore dei gruppi consiliari e degli organi istituzionali.

  Le informazioni di cui all’articolo 1, comma 869, lettera b) della L. 145/2018 relative alle fatture ricevute nell’anno precedente, scadute e non pagate da oltre dodici mesi, costituiscono indicatori rilevanti ai fini della definizione del programma delle verifiche di cui all’articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, da parte dei servizi ispettivi di finanza pubblica del Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

  Tali indicatori possono essere un utile segnale per l’Organo di revisione per incrementare i controlli rispetto alla normale attività di verifica.

  L’Organo di revisione nello svolgimento dell’attività di vigilanza deve tenere conto che la Corte dei conti ha evidenziato come la regolarità deve essere valutata in base al rispetto dei vincoli giuridici e contabili relativi alla gestione del bilancio, alla completezza del procedimento amministrativo e alla verifica degli obblighi posti a tutela dei terzi contraenti e dei creditori in genere.

 

4.3. LE VERIFICHE SULLA GESTIONE DELLE ENTRATE

L’Organo di revisione deve effettuare controlli, anche “a campione”, mirati al riscontro della regolarità delle procedure per la contabilizzazione delle entrate in conformità alle disposizioni di legge, dei principi contabili e alle norme regolamentari, verificando che l’attività di accertamento delle singole entrate venga effettuata correttamente nei tempi e nei modi previsti e monitorando l’andamento complessivo delle entrate al fine degli equilibri complessivi del bilancio.

Nella gestione contabile delle entrate, l’Organo di revisione deve operare tenendo in considerazione le disposizioni del principio contabile applicato di cui all’allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011 che indica le modalità di accertamento e imputazione.

Il controllo dell’Organo di revisione sugli atti di accertamento è teso a riscontrare la presenza dei seguenti elementi:

•  indicazione della ragione del credito e del titolo giuridico che supporta il credito;

•  indicazione del soggetto o dei soggetti debitori;

•  ammontare del credito;

•  presenza della scadenza, eventualmente distinta in relazione a ciascun esercizio finanziario contemplato nel bilancio di previsione;

•  presenza di idonea documentazione trasmessa dal responsabile del procedimento al responsabile del servizio finanziario;

•  indicazione da parte del soggetto cui è affidata la gestione della risorsa di entrata;

•  rispetto in generale del principio della competenza potenziata di cui al principio contabile

  applicato all’allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011;

•  presenza anche degli effetti sul valore economico del ricavo/provento e dei riflessi sul patrimonio se vi sono (con particolare attenzione ai ricavi pluriennali che generano risconti passivi e alle alienazioni che possono generare plusvalenza o minusvalenza);

•  corretta imputazione al bilancio;

•  rispetto della ulteriore disciplina eventualmente prevista dal regolamento di contabilità

  dell’ente locale;

  rispetto della normativa fiscale (rimando al principio di vigilanza e controllo dell’organo di revisione degli enti locali n.11).

L’Organo di revisione nell’ambito della verifica del rispetto della corretta applicazione dei principi contabili negli atti di accertamento deve appurare, fra l’altro:

•  che siano accertate anche le entrate di dubbia e difficile esazione, per le quali non è certa la riscossione integrale (a fronte delle quali occorre accantonare il fondo crediti dubbia esigibilità);

•  che l’accertamento dell’entrata sia registrato quando l’obbligazione è perfezionata, con imputazione alle scritture contabili riguardanti l’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza;

•  che non siano riferite all’ esercizio finanziario entrate future;

•  che sia effettuata la registrazione nelle scritture contabili dell’ente locale di tutte le entrate, comprese quelle che non generano movimenti di cassa, al fine di rilevare gli aspetti economico-patrimoniali;

•  che attraverso la codifica della transazione elementare siano distinte le entrate ricorrenti da quelle non ricorrenti;

  •  che l’accertamento sia effettuato dal responsabile di servizio a cui è affidata la gestione dell’entrata;

  •  che siano state verificate le ragioni del mantenimento del credito e che ciò sia effettuato dal responsabile della specifica entrata;

  •  le transazioni non monetarie come definite nel paragrafo “definizioni” di cui al principio contabile di cui all’allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011.

    L’Organo di revisione deve verificare, anche “a campione”, la riscossione delle entrate tramite il controllo dell’ordinativo di incasso, per il quale l’ordinamento prevede i seguenti elementi obbligatori:

  •  l’indicazione del debitore;

  •  l’ammontare dell’importo da riscuotere;

  •  la causale;

  •  gli eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti;

  •  l’indicazione del titolo e della tipologia, distintamente per residui o competenza;

  •  la codifica di bilancio;

  •  il numero progressivo;

  •  l’esercizio finanziario e la data di emissione;

  •  la codifica SIOPE di cui all’articolo 14 della legge 31 dicembre 2009, n. 196;

  •  i codici della transazione elementare di cui agli articoli da 5 a 7, del D.lgs. n. 118/2011. L’Organo di revisione nella verifica della fase della riscossione deve aver cura di controllare, fra

    l’altro:

  •  che gli ordinativi di incasso siano imputati contabilmente all’esercizio in cui il tesoriere ha incassato le relative entrate, anche se la comunicazione è pervenuta all’ente locale nell’esercizio successivo;

  •  che l’ente locale proceda alla regolarizzazione dell’incasso entro 60 giorni dalla comunicazione e, comunque, entro i termini previsti per la resa del conto del tesoriere;

  •  che sia rispettato il vincolo autorizzatorio dello stanziamento per gli incassi derivanti dalle accensioni di prestiti;

  •  che sia rispettato il divieto di imputazione provvisoria degli incassi in attesa di regolarizzazione alle partite di giro; che gli incaricati interni versino le somme riscosse presso la tesoreria dell’ente locale con cadenza stabilita dal regolamento di contabilità, non superiori ai quindici giorni lavorativi.

    L’Organo di revisione deve altresì controllare il corretto accertamento delle somme accertate e non riscosse entro il termine dell’esercizio (residui attivi) ed in particolare:

    •  che ogni responsabile di servizio effettui la verifica di esigibilità dei residui attivi ai fini del riaccertamento ordinario;

    •  che le dichiarazioni di inesigibilità siano motivate;

    •  che i residui attivi di dubbia e difficile esazione stralciati dalle scritture di contabilità finanziaria siano rilevati nelle scritture economico-patrimoniali dell’ente locale e riportati nell’apposito prospetto allegato al rendiconto e siano aggiornati ogni anno;

    •  che i crediti non siano prescritti;

    •  la correttezza delle azioni poste in essere per il recupero delle somme dopo la scadenza.

 

 

4.4 VERIFICHE SULLA GESTIONE DELLE SPESE

• L’Organo di revisione deve effettuare controlli, anche “a campione”, mirati al riscontro della regolarità delle procedure per la contabilizzazione delle spese in conformità alle disposizioni di legge, dei principi e alle norme regolamentari.

  Le verifiche dell’Organo di revisione sulla gestione della spesa devono tener conto del fatto che tutte le obbligazioni passive devono essere registrate secondo le modalità previste dal principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011.

  Il controllo da parte dell’Organo di revisione, anche “a campione”, degli atti di impegno deve essere teso a verificare la sussistenza dei seguenti elementi:

•  presenza degli elementi dell’impegno (obbligazione giuridicamente perfezionata, ragione del debito, somma da pagare, soggetto/i creditore/i) o della prenotazione nel caso di opere pubbliche;

•  esigibilità dell’obbligazione giuridica e l’indicazione dell’esercizio di perfezionamento;

•  cronoprogramma nel caso di spese imputate agli esercizi successivi;

•  presenza di idonea documentazione trasmessa del responsabile del procedimento al responsabile del servizio finanziario;

•  indicazione degli accertamenti di entrata che finanziano la spesa per gli investimenti;

•  presenza degli effetti economico-patrimoniali;

•  corretta imputazione al bilancio;

rispetto della normativa fiscale.
L’Organo di revisione nella verifica degli impegni di spesa pone adeguata attenzione, fra l’altro,

ad accertare:

•  che non siano riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere nello stesso esercizio finanziario la relativa obbligazione giuridica;

•  che siano registrate tutte le spese, anche quelle che non determinano movimenti di cassa effettivi, al fine della rilevazione degli effetti economico-patrimoniali;

•  che gli atti di impegno contengano anche la trattazione degli effetti economico-patrimoniali indicando le conseguenze nel conto economico e nello stato patrimoniale;

•  che entro fine anno decadano le prenotazioni di impegni relativi a procedure in via di espletamento per le quali non sia stata assunta dall’ente locale l’obbligazione di spesa verso i terzi;

•  che l’attestazione di copertura finanziaria dei provvedimenti che danno luogo a impegni concernenti investimenti sia resa indicando gli estremi del provvedimento di accertamento delle entrate che costituiscono la copertura e la loro classificazione in bilancio;

•  che nel caso di acquisizione di un investimento già realizzato, con pagamento frazionato negli esercizi successivi, la spesa di investimento sia registrata con imputazione per l’intero importo all’esercizio in cui il bene entra nel patrimonio dell’ente locale;

•  che nell’ipotesi di lavori pubblici di somma urgenza siano rispettate le norme dell’ordinamento;

•  che non siano assunti impegni per gli esercizi del bilancio successivi a quello di competenza al di fuori dei casi contemplati dall’ordinamento;

•  che non siano assunti impegni sugli esercizi non considerati nel bilancio, fatta eccezione dei casi previsti dall’ordinamento (solo per spese derivanti da contratti di somministrazione, di locazione, di leasing operativo, relative a prestazioni periodiche o continuative di servizi di cui all’art. 1677 c.c., delle spese correnti correlate a finanziamenti comunitari e delle rate di ammortamento), al verificarsi dei quali occorre verificare che l’elenco dei provvedimenti sia trasmesso al Consiglio.

  Con riguardo alla fase della gestione della spesa relativa alla liquidazione l’Organo di revisione deve verificare:

•  che la liquidazione sia effettuata tempestivamente (e comunque nei termini definiti dal regolamento di contabilità) dall’ufficio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa;

•  che sia disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore, a seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione

  e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite.

  L’Organo di revisione deve verificare, anche “a campione”, il pagamento delle spese tramite il controllo del mandato di pagamento, per il quale l’ordinamento prevede i seguenti elementi obbligatori:

  •  numero progressivo del mandato per esercizio finanziario;

  •  data di emissione;

  •  indicazione della missione, del programma e del titolo di bilancio cui è riferita la spesa e la relativa disponibilità, distintamente per residui o competenza e cassa;

  •  codifica di bilancio;

  •  numero della fattura, nel caso di pagamento di un debito commerciale;

  •  indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonché il relativo codice fiscale o la partita IVA;

  •  ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore;

  •  causale ed estremi dell’atto esecutivo, che legittima l’erogazione della spesa;

  •  eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore;

  •  rispetto degli eventuali vincoli di destinazione stabiliti per legge o relativi a trasferimenti o ai prestiti;

  •  codifica SIOPE di cui all’articolo 14 della legge 31 dicembre 2009, n. 196;

  •  codici della transazione elementare di cui agli articoli da 5 a 7, del D.lgs. n.118/2011.

  •  identificazione delle spese non soggette al controllo dei dodicesimi in caso di esercizio provvisorio.

    Nella l’altro:

    •  che i casi di pagamenti effettuati dal tesoriere in assenza della preventiva emissione del mandato di pagamento siano limitati ai casi previsti dall’ordinamento (spese da obblighi tributari, da somme iscritte a ruolo, da delegazioni di pagamento, da azioni esecutive e da altri obblighi di legge);

    •  che le regolarizzazioni dei pagamenti siano effettuate nel termine di trenta giorni e comunque entro la chiusura dell’esercizio.

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  Con riguardo alle somme impegnate e non pagate entro il termine dell’esercizio (residui passivi)

  l’Organo di revisione deve verificare puntualmente, anche a “campione”:

  •  il rispetto del divieto di conservazione fra i residui di somme non impegnate;

  •  il rispetto del divieto di conservazione delle somme prenotate con eccezione delle spese per procedure in via di espletamento con riferimento alle opere pubbliche;

  •  che ogni responsabile di servizio effettui la verifica di esigibilità dei residui passivi ai fini del riaccertamento ordinario.

    Nell’ambito del processo di controllo si suggerisce di organizzare l’attività in modo da verificare in sequenza le diverse fasi di erogazione della spesa (impegno, ordinazione, pagamento) al fine di riscontrare la coerenza tra di esse, partendo dal mandato di pagamento e risalendo allo stanziamento di spesa.

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4.4.1 LE VERIFICHE SUGLI ATTI

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• Nell’ambito dell’attività di vigilanza l’Organo di revisione deve riscontrare per gli atti:

•  la correttezza della competenza dell’organo che adotta il provvedimento;

•  l’adeguata motivazione;

•  la presenza dei pareri prescritti dalla legge;

•  il corretto riferimento al bilancio e il rispetto dei principi di contabilizzazione;

•  la completezza della documentazione;

•  la coerenza con gli atti di programmazione.

4.4.2 LE VERIFICHE SPECIFICHE SUI PAGAMENTI

• L’Organo di revisione deve altresì verificare che l’ente locale rispetti la normativa sui pagamenti in materia di Documento Unico di Regolarità contributiva (Durc), che l’ente locale esegua la verifica degli inadempienti e la tracciabilità dei flussi finanziari.

  Per quanto concerne la verifica sugli inadempienti si rammenta che le disposizioni sui pagamenti delle pubbliche amministrazioni sono dettate dall’articolo 48-bis, D.P.R. n. 602/1973, in base al quale le pubbliche amministrazioni e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a 5.000,00 euro verificano, anche telematicamente, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, per l’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo.

 

4.5 LE VERIFICHE SULLA TEMPESTIVITA' DEI PAGAMENTI


L’Organo di revisione deve effettuare due ordini di verifiche in materia di tempestività dei pagamenti:

•  vigilare sulla corretta applicazione delle norme finalizzate a garantire la tempestività dei pagamenti da parte delle amministrazioni pubbliche;

•  verificare le attestazioni relative ai pagamenti effettuati dopo la scadenza dei termini previsti dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nonché all’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti di cui all’articolo 33 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 e darne atto nella propria relazione;

•  verificare, per gli enti che non hanno effettuato il passaggio a SIOPE+ di cui all’articolo 14, commi 8-bis e 8-ter, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, la trasmissione alla piattaforma elettronica dei crediti commerciali delle comunicazioni relative al pagamento delle fatture;

•  verificare l’attuazione da parte dell’ente delle misure sui pagamenti previste dalla legge 145/2018.

4.6 I CONTROLLI SULL'UTILIZZO DEI BENI DI PROPRIETA' DELL'ENTE


 

L’Organo di revisione deve effettuare due ordini di verifiche in materia di disciplina dell’amministrazione dei beni, ovvero deve:

 verificare il corretto utilizzo degli strumenti giuridici utilizzabili per attribuire a soggetti terzi il diritto di utilizzazione dei beni;

 verificare la corretta determinazione dei canoni annui.

In particolare, l’Organo di revisione deve verificare che la concessione in godimento a terzi di beni demaniali o di beni appartenenti al patrimonio indisponibile, stante la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, avvenga mediante l’utilizzo dello strumento giuridico della concessione amministrativa, in forma anche di concessione-contratto, ancorché essa presenti elementi privatistici, mentre per quelli appartenenti al patrimonio disponibile, che la loro attribuzione in godimento avvenga secondo gli schemi del diritto comune in quanto si configurano quali locazioni.

Nell’ambito della verifica sulla corretta determinazione del canone, l’Organo di revisione deve verificare che i canoni annui per i beni demaniali e per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile siano determinati avendo riguardo alle caratteristiche dei beni secondo un valore non inferiore a quello di mercato ai sensi del comma 8, dell’art.32 della legge 23 dicembre 1994, n.724, valore che deve essere determinato attraverso specifici accertamenti effettuati dal competente ufficio tecnico. Il criterio del valore di mercato non si applica alle concessioni per scopi sociali.

4.7 IPOTESi DI IRREGOLARiTA'


L’attività di vigilanza è tesa a riscontrare eventuali irregolarità che, se gravi, vanno segnalate al Consiglio dell’ente locale.

Nello spirito di leale collaborazione, ove si riscontri una irregolarità, l’Organo di revisione invita, in primo luogo, l’ente locale a porre in essere azioni correttive. Ove queste non vengano attuate, anche solo per inerzia o non sia possibile attuarle, occorre segnalare al Consiglio con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurano ipotesi di responsabilità.

A titolo esemplificativo e non esaustivo rappresentano irregolarità:

•  il mancato rispetto del principio della competenza finanziaria potenziata nella rilevazione degli accertamenti e degli impegni tale da comportare un’alterazione del risultato;

•  l’esistenza di debiti fuori bilancio;

•  la mancata informazione sull’esistenza dei debiti fuori bilancio o di passività potenziali e probabili;

•  i riconoscimenti di debiti di bilancio senza effettiva copertura;
•  la mancata regolarizzazione di ordinazioni per lavori pubblici di somma urgenza;
•  i maggiori oneri per ritardati pagamenti non giustificati;
•  l’esecuzione di spese senza copertura finanziaria o senza assunzione dell’impegno;
•  l’irregolare tenuta della contabilità;
•  la mancanza di pareri sugli atti amministrativi;
•  l’utilizzo di entrate con vincolo di destinazione per scopi diversi da quelli stabiliti;
•  la mancata resa del conto degli agenti contabili;
•  la mancata adozione dei provvedimenti di ripiano del disavanzo e del riequilibrio della gestione;
•  l’esistenza di gestioni fuori bilancio;
•  la violazione di norme fiscali, previdenziali ed assicurative sanzionabili.