forgionegianluca

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3.1 INTRODUZIONE

Il Documento unico di programmazione (DUP) costituisce atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione ai sensi dell’art. 170 del D.Lgs. n. 267/2000 (di seguito Tuel) in base al quale ogni anno la Giunta deve presentare il DUP al Consiglio per le conseguenti deliberazioni entro il termine previsto dall’articolo 151 del Tuel (31 luglio). L’Organo di revisione rilascia il parere sulla proposta sottoposta alla discussione dell’organo consigliare e non sull’atto di Giunta.

Gli enti locali deliberano il bilancio di previsione finanziario entro il termine previsto dall’articolo 151 del Tuel (31 dicembre). A tal fine ogni anno l’organo esecutivo predispone e presenta all’organo consiliare entro il termine previsto dall’articolo 174 del Tuel (15 novembre) lo schema di bilancio di previsione, unitamente all’eventuale nota di aggiornamento al Documento unico di programmazione e agli allegati. Nello stesso termine sono approvate le proposte di deliberazione di cui all’art. 172, terzo comma del Tuel.

Lo schema del bilancio finanziario e la nota di aggiornamento al DUP sono trasmessi, entro lo stesso termine, anche all’Organo di revisione per i pareri di cui all’art. 239 del Tuel. I termini per l’approvazione del bilancio previsti dal Tuel possono essere differiti con decreto del Ministro dell’Interno.

La mancata approvazione del bilancio di previsione entro il termine di legge comporta:

•  l’attivazione della procedura di scioglimento del consiglio (comma 2 dell’articolo 141 Tuel);

•  il divieto di assumere personale fino all’assolvimento dell’obbligo.

  L’Organo di revisione è tenuto ad esprimere un parere obbligatorio sulla proposta di bilancio di previsione secondo quanto stabilito da comma 1, lett. b) n. 2, dell’art. 239 del Tuel.

  Lo stesso articolo al comma 1-bis indica il contenuto del parere in un giudizio articolato di coerenza, attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti e congruità.

  Il parere deve tenere conto:

a)  dell’attestazione del responsabile del servizio finanziario ai sensi dell’art. 153 del Tuel;

b)  delle variazioni rispetto all’esercizio precedente;

c)  degli effetti correlati allo sforamento dei parametri di deficitarietà strutturale;

d)  di ogni altro elemento utile.

In tale contesto l’Organo di revisione si esprimerà anche sulla nota di aggiornamento al DUP e sugli altri allegati obbligatori al bilancio.

Nel parere sono suggerite all’organo consiliare le misure atte ad assicurare l’attendibilità delle impostazioni. L’organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’Organo di revisione.

Il parere deve essere espresso entro il termine previsto dal regolamento di contabilità dell’ente.

Per l’espressione del parere l’Organo di revisione può avvalersi anche dello schema di parere sul bilancio di previsione predisposto e pubblicato dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti ed esperti contabili, sul quale occorre effettuare gli adattamenti che si rendono necessari in funzione delle dimensioni, delle caratteristiche e criticità dell’ente locale.

L’Organo di revisione vigila altresì sugli adempimenti successivi all’approvazione del bilancio di previsione.

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3.2 LA PROGRAMMAZIONE E IL DOCUMENTO UNICO DI PROGRAMMAZIONE

L’Organo di revisione verifica che l’azione dell’ente sia orientata al rispetto del principio contabile applicato della programmazione allegato 4/1 al D.lgs. n. 118/2011.

Il principale strumento di programmazione degli enti locali è il Documento unico di programmazione (DUP) e l’eventuale nota di aggiornamento del DUP stesso. Nel DUP devono essere inseriti tutti gli strumenti di programmazione relativi all’attività istituzionale dell’ente di cui il legislatore prevede la redazione ed approvazione.

In particolare, confluiscono nel DUP:

 la programmazione dei lavori pubblici svolta in conformità ad un programma triennale ed elenco annuale, di cui all’articolo 21 del D.lgs. n. 50/2016 e la programmazione degli acquisti di forniture e servizi svolta in conformità al programma biennale di forniture e servizi di cui all’articolo 21, comma 6 del D.lgs. n. 50/2016;

 la programmazione del fabbisogno di personale;

 il piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali;

 piano triennale di contenimento della spesa di cui all’art. 2, commi 594 e 599, della Legge n. 244/2007;

 gli ulteriori strumenti di programmazione obbligatori per legge.

Tali documenti sono approvati con il DUP, senza necessità di ulteriori deliberazioni.

Nel caso in cui i singoli documenti di programmazione obbligatori per legge abbiano termini di adozione o approvazione che scadono prima o dopo rispetto i termini di adozione o approvazione del DUP, tali documenti devono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nel DUP o nella sua nota di aggiornamento.

I documenti di programmazione per i quali la legge non prevede termini di adozione o approvazione devono essere inseriti nel DUP.

Ove gli atti di programmazione di settore abbiano tempi e modalità di adozione o approvazione separate dal DUP, l’Organo di revisione, deve fornire il parere sui singoli atti autonomi rispetto al DUP.

Per gli strumenti di programmazione economico-finanziaria che sono approvati nella medesima sessione di bilancio, l’Organo di revisione può esprimere il parere in modo unitario.

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3.2.1. I controlli sul documento unico di programmazione

Sulla proposta di deliberazione sottoposta all’approvazione del Consiglio, l’Organo di revisione deve esprimere parere attestando la sua coerenza, attendibilità e congruità, oppure rilevando criticità in ordine alla coerenza, attendibilità e congruità.

L’Organo di revisione deve preliminarmente verificare la conformità documentale del DUP e la rispondenza con il principio contabile 4/1 al D.lgs. n. 118/2011.

L’Organo di revisione verifica la coerenza interna ed esterna del documento, anche con riferimento al programma di mandato (sul quale l’Organo di revisione non è tenuto a esprimere il parere).

È inoltre necessario verificare i contenuti minimi e che la parte seconda contenga : il piano di fabbisogno di personale; il piano delle opere pubbliche, che dovrà essere redatto in base a cronoprogrammi finanziariamente sostenibili; il piano delle valorizzazioni e delle alienazioni, che dovrà essere preceduto da un atto ricognitorio sui beni patrimoniali disponibili; il piano biennale di forniture e servizi nonché quegli ulteriori strumenti di programmazione per i quali il legislatore prevede un obbligo di redazione e approvazione.

In merito alle spese di investimento è necessario verificare la coerenza dei documenti di programmazione, con particolare riferimento alla previsione del fondo pluriennale vincolato.

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3.3. I CONTROLLI GENERALI SUL BILANCIO DI PREVISIONEbr /

L’Organo di revisione deve verificare che lo schema del bilancio di previsione sia predisposto ed approvato dalla Giunta e che allo stesso siano allegati i seguenti documenti previsti:

a)  nell’art. 11, comma 3, del D.lgs. n.118/2011 (tra cui: il prospetto del risultato esplicativo del presunto risultato di amministrazione; il prospetto concernente la composizione, per missioni e programmi, del Fondo pluriennale vincolato FPV; il prospetto del Fondo crediti dubbia esigibilità FCDE, la nota integrativa etc.);

b)  nell’art. 172 del Tuel (l’elenco degli indirizzi internet di pubblicazione dei documenti di bilancio precedenti; le deliberazioni sulla qualificazione e prezzi di cessione delle aree e fabbricati da destinarsi a residenza, alle attività produttive e terziarie; le deliberazioni attinenti ad aliquote e tariffe; la tabella relativa ai parametri di riscontro della situazione di deficitarietà);

c)  necessari per la motivazione del parere sono:

il DUP e la nota di aggiornamento dello stesso predisposti conformemente all’art. 170 del Tuel dall’organo esecutivo, contente:

- il programma triennale dei lavori pubblici e il programma triennale degli acquisti di beni e sevizi di cui all’art. 21 del D.lgs. n. 50/2016;

-  la programmazione triennale del fabbisogno di personale (art. 91 del Tuel – art. 35, comma 4, D.lgs. n. 165/2001 e art. 19, comma 8, Legge n. 448/2001);

- Il piano triennale di contenimento delle spese di cui all’art. 2, comma 594 e 599, Legge n. 244/2007 se non contenuto nel DUP;

•  la delibera della Giunta comunale di destinazione della parte vincolata dei proventi per sanzioni alle norme del codice della strada;
•  la proposta del Consiglio di conferma o variazione delle aliquote e tariffe per i tributi locali;
•  le deliberazioni con le quali sono determinate le tariffe per i servizi locali, nonché, per i servizi a domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi;
•  il programma delle collaborazioni autonome di cui all’art. 46, comma 2 del D.L. n. 112/2008, convertito in Legge n. 133/2008;
•  il limite massimo delle spese per incarichi di collaborazione di cui all’art. 46, comma 3 del D.l. n. 112/2008, convertito in Legge n. 133/2008;
•  il limite massimo delle spese per il personale a tempo determinato, con convenzione e con collaborazione coordinata e continuativa (art. 9, comma 28, del D.l. n 78/2010);
•  i limiti massimi di spesa disposti dagli art. 6 e 9 del D.l. n.78/2010 e da successive norme di finanza pubblica, applicabili all’ente;
•  la sussistenza dei presupposti per le condizioni di cui ai commi 138,146 e 147 della L. n. 228/2012;
•  l’elenco delle spese finanziate con i proventi dei titoli abilitativi edilizi e relative sanzioni di cui all’art. 1 comma 460 L. 232/2016;
•  l’elenco delle entrate e spese non ricorrenti.

d)  i documenti e i prospetti previsti dallo statuto e dal regolamento di contabilità;

e)  prospetto analitico delle spese di personale previste nel bilancio come individuate dal comma 557 e ss. dell’art. 1 della legge n. 296/2006;

f)  il parere espresso dal responsabile del servizio finanziario ai sensi dell’art. 153, comma 4, del Tuel in merito alla veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, iscritte in bilancio annuale o pluriennale.

Per l’aggiornamento degli allegati al bilancio di previsione si rimanda al documento redatto e pubblicato dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti ed Esperti contabili denominato “parere dell’organo di revisione sulla proposta di bilancio di previsione”.

3.4 I CONTROLLI SPECIFICI SUL BILANCIO DI PREVISIONE

L’Organo di revisione deve verificare che il bilancio sia stato redatto nell’osservanza delle norme di legge, dello statuto dell’ente, del regolamento di contabilità, dei principi previsti dall’ordinamento vigente.

Ai fini della verifica dell’attendibilità delle entrate e congruità delle spese previste, l’Organo di revisione, deve analizzare:

a)  la previsione di entrate tributarie in relazione alla manovra dell’ente ed ai limiti posti dalla legge, incluso il recupero dell’evasione tributaria;

b)  la previsione delle entrate per i servizi pubblici e in particolare dei servizi pubblici a domanda, incluse le entrate derivanti dalle sanzioni al codice della strada;

c)  la previsione delle entrate da titoli edilizi;

d)  la previsione di spesa per il personale, tenuto conto della programmazione del fabbisogno;

e)  la previsione di spesa per il rimborso delle rate dei prestiti;

f)  il rispetto dei limiti di spesa applicabili all’ente;

g)  le previsioni delle spese di investimento;

h)  il rispetto dei vincoli per l’indebitamento.

In particolare, si riportano gli specifici ambiti di controllo e valutazione ai fini dell’espressione del parere.

 

3.4.1. Equilibri di bilancio, anche con riferimento agli esercizi precedenti

L’Organo di revisione deve verificare che le previsioni di bilancio rispettino gli equilibri indicati dal comma 6 dell’articolo 162 del Tuel, rappresentati anche in un prospetto allegato al bilancio.

In particolare, i controlli devono soffermarsi sul rispetto dei vincoli di destinazione per i titoli abilitativi e sulle deroghe concesse dal legislatore in merito alla possibilità di destinare entrate in conto capitale alla gestione corrente. Occorre verificare anche le entrate e spese a carattere non ripetitivo.

Ai fini del rispetto dell’equilibrio occorre tener presente:

 l’equilibrio di parte corrente;

 l’equilibrio di parte capitale;

 il crono-programma lavori pubblici;

 l’esistenza di debiti fuori bilancio e passività potenziali da riconoscere e finanziare.

Il ciclo gestionale, pur guardando prospetticamente al futuro, non può prescindere dalle conseguenze del “passato”. La verifica deve essere operata sui risultati di competenza e di cassa, sulla presenza di debiti fuori bilancio e altre passività potenziali nonché sul ripiano pluriennale del disavanzo.

L’Organo di revisione deve indicare nel parere se nella corrente gestione o nella precedente (nel caso in cui il bilancio sia deliberato oltre il 31 dicembre):

 sono salvaguardati gli equilibri di bilancio;

 non risultano debiti fuori bilancio o passività probabili da finanziare;

 sono state rispettate le disposizioni sul contenimento delle spese del personale;

 non sono richiesti finanziamenti straordinari agli organismi partecipati.

Nel caso di ripiano pluriennale del disavanzo l’Organo di revisione deve indicare se il ripiano rispetta le prescrizioni di legge. In particolare, deve essere verificato se il disavanzo applicato corrisponde alla quota da ripianare sulla base delle varie fonti che lo hanno determinato per cui sono previste varie modalità di riassorbimento (i.e. disavanzo ordinario ex art. 188 Tuel; disavanzo da riaccertamento straordinario ex art. 3 D.lgs. n. 118/2011, eventuale disavanzo oggetto di PRFP).

 

3.4.2. Verifica della coerenza interna, esterna e della veridicità

 

Per rispettare il principio generale n. 10 di cui all’Allegato 1 al D.lgs. n.118/2011 relativo alla coerenza occorre che ci sia un nesso logico fra la programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione.

La coerenza implica che le funzioni di cui sopra ed i documenti contabili ad esse collegate siano strumentali al perseguimento dei medesimi obiettivi.

La coerenza si suddivide in coerenza interna e coerenza esterna. La coerenza interna del sistema di bilancio implica:

 in sede preventiva, che tutti gli strumenti di programmazione pluriennale e annuale siano conseguenti alla pianificazione dell’ente e che i criteri di valutazione delle singole poste siano conformi ai postulati e principi contabili generali;

 in sede di gestione, che gli obiettivi, le decisioni e gli atti non siano in contrasto con la fase preventiva e non pregiudichino gli equilibri finanziari ed economici;

 in sede di rendicontazione, che venga dimostrato lo scostamento dei risultati ottenuti rispetto a quelli programmati.

La coerenza esterna comporta il rispetto delle scelte strategiche di altri livelli di governo della Repubblica.

Inoltre, si deve tener conto del principio generale n. 5 di cui all’Allegato 1 al D.lgs. n. 118/2011 relativo alla veridicità, che applicato al bilancio di previsione richiede una rigorosa valutazione dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si svolgeranno anche in futuro. Il principio evidenzia che nella valutazione si devono evitare le sottovalutazioni e le sopravalutazioni delle singole poste.

3.4.3. Valutazione della manovra sulle entrate e sulle spese

L’Organo di revisione, ai fini della verifica dell’attendibilità delle entrate e congruità delle spese previste, deve analizzare in particolare:

 la previsione di entrate tributarie in relazione alla manovra dell’ente ed ai limiti posti dalla legge;

 la previsione per recupero evasione tributaria;

 la previsione delle entrate per i servizi pubblici e in particolare dei servizi pubblici a domanda individuale;

 la previsione delle entrate derivanti dalle sanzioni per violazioni del codice della strada;

 la previsione delle entrate derivanti da titoli abilitativi;

 la previsione di spesa del personale;

 la previsione di spesa per rimborso delle rate dei prestiti;

 il rispetto dei vincoli e limiti di spesa;

 la corretta quantificazione del fondo di riserva di competenza e di cassa, del fondo crediti di

dubbia esigibilità e del fondo rischi.

3.4.4. ulteriori verifiche

• Per quanto concerne la verifica del rispetto dei vincoli di finanza pubblica l’Organo di revisione deve controllare in particolare:

a)  la spesa di personale e il rispetto del limite delle assunzioni;

b)  la spesa di personale relativamente al lavoro flessibile;

c)  il limite al trattamento accessorio e alla contrattazione decentrata integrativa;

d)  i limiti posti dall’art.6 del D.l. n. 78/2010 (riduzione dei costi degli apparati amministrativi), ove applicabili all’ente;

e)  i limiti posti dall’art.5 comma 2 del D.l. n. 95/2010 (riduzione spese per acquisto e gestione autovetture), se applicabili all’ente;

f)  i vincoli posti dall’art.12 del D.l. n. 98/2011 (limite all’acquisto di immobili), se applicabili all’ente;

g)  i limiti posti dall’art.1 commi 512 e 516 della Legge n. 208/2015 (limiti alle spese di informatica).

h)  Il rispetto dei limiti di indebitamento: il controllo si rende necessario per verificare ed attestare nella formulazione del parere sul bilancio di previsione il rispetto dei limiti all’indebitamento (art. 204 del Tuel), la corretta destinazione dei finanziamenti a spese d’investimento e la sostenibilità finanziaria degli oneri derivanti dall’ammortamento.

Relativamente alla verifica della congruità del fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) il principio contabile applicato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011, al punto 3.3, prevede che le entrate di dubbia e difficile esazione siano accertate per l’intero importo del credito anche quando non è certa la riscossione integrale, quali ad esempio le sanzioni amministrative al codice della strada, le rette dei servizi pubblici a domanda individuale, i proventi derivanti dalla lotta all’evasione.

Pertanto, deve essere predisposta nel bilancio di previsione un’apposita posta contabile, denominata “Accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità”, il cui ammontare è determinato in relazione all’entità degli stanziamenti relativi ai crediti che si prevede si formeranno nell’esercizio, della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli ultimi cinque esercizi precedenti. La dimostrazione di questo fondo in bilancio deve essere evidenziata in un prospetto per singola tipologia di entrata. Il fondo confluisce in un unico stanziamento nella missione 20 programma 2 e distinto per natura dei crediti.

Il principio contabile applicato 4/2 ha chiarito che non sono soggetti a svalutazione i seguenti crediti:

•  verso altre amministrazioni pubbliche;

•  assistiti da fidejussioni;

•  le entrate che, sulla base dei principi contabili, sono accertate per cassa;

•  le entrate da tributi in autoliquidazione, in ossequio a quanto indicato al punto 3.7.5;

•  le entrate di dubbia e difficile esazione riguardanti entrate riscosse da un ente per conto di un altro ente e destinate ed essere versate all’ente beneficiario finale. Il fondo crediti di dubbia esigibilità è accantonato dall’ente beneficiario finale.

  Il Fondo crediti dubbia esigibilità (Fcde) è disciplinato dai principi contabili e per esso occorre far riferimento anche ai chiarimenti forniti dalla Commissione Arconet (Faq), oltre che da interventi normativi finalizzati a consentire agli enti un processo graduale di accantonamento.

  L’Organo di revisione deve accertare attentamente la correttezza delle modalità di calcolo del Fcde e il rispetto della percentuale minima di accantonamento, tenendo presente che l’ente deve inserire nella nota integrativa al bilancio di previsione le informazioni utili come il metodo di calcolo scelto, le motivazioni sulle eventuali entrate escluse dal calcolo, eventuale scelta della facoltà di accantonamento graduale, altre informazioni utili.

  Per quanto riguarda la verifica della congruità dei fondi rischi l’Organo di revisione deve verificare la congruità della previsione del fondo che deve comprendere:

a) accantonamenti per contenzioso sulla base del punto 5.2 lett. h) del principio contabile applicato alla contabilità finanziaria (allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011);

b) accantonamenti per indennità fine mandato sulla base del 5.2 lett. i) del principio contabile applicato alla contabilità finanziaria (allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011);

c) accantonamento a copertura di perdite organismi partecipati sulla base di quanto disposto dal comma 552 dell’art.1 della legge n. 147/2013;

d) accantonamento a copertura di perdite di società partecipate sulla base di quanto disposto dal comma 1 dell’art. 21 del d.lgs. 19/8/2016 n. 175.

 

obblighi successivi


Ai fini del controllo degli obblighi che gravano sull’ente locale dopo l’approvazione del bilancio di previsione, l’Organo di revisione verifica:

•  gli adempimenti in materia di piano esecutivo di gestione e delle performance;
•  gli adempimenti circa la trasmissione alla Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (Bdap) nei termini e secondo le modalità previste dalla legge tenuto conto della possibilità di inviare i bilanci allo stato «approvato dalla Giunta», per verificare l’esistenza di errori e operare le eventuali correzioni prima dell’approvazione da parte del Consiglio;
•  nell’ipotesi di mancato invio dei dati alla Bdap nei termini, il rispetto del divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo, con qualsiasi tipologia contrattuale; il mancato invio dei dati nei termini comporta altresì la sospensione dei pagamenti delle risorse finanziarie a qualsiasi titolo dovute dal Ministero dell’interno (a decorrere dal 1° novembre 2019 con riferimento al bilancio di previsione 2019);
•  il rispetto degli obblighi di pubblicazione del bilancio di previsione e del PEG sul sito internet dell’ente, nella sezione dedicata ai bilanci dell’amministrazione trasparente. Nel sito internet dell’ente sono pubblicate anche le variazioni del bilancio di previsione, il bilancio di previsione assestato e il piano esecutivo di gestione assestato.

L’Organo di revisione è altresì tenuto a trasmettere, dopo la deliberazione del bilancio di previsione, una relazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti sulla base dei questionari e linee guida definiti dalla Corte stessa (articolo 1, comma 166 e seguenti legge 266/2005).