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INTRODUZIONE

Alcuni aspetti innovativi del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza

Il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF) propone modalità assolutamente innovative nei rapporti finanziari tra Unione europea e Stati membri. La novità principale si può sintetizzare nella considerazione del fatto che i piani nazionali per la ripresa e resilienza (PNRR) sono Programmi performance based e non di spesa.

Questa modalità deriva da due presupposti essenziali del Dispositivo: da un lato, l’assunzione di un debito comune; dall’altro, l’ambizione dell’iniziativa che, a differenza di altri strumenti, vuole trasformare e rafforzare l’economia dell’Unione, compiere la transizione verde e quella digitale. La condivisione della capacità fiscale dell'UE tramite il debito comune richiede che la spesa dei Paesi membri sia efficiente e porti alla creazione di un vero valore aggiunto; in altre parole, gli investimenti finanziati devono generare aumenti dell'attività economica in grado di generare rendimenti superiori al livello delle passività sostenute dal Dispositivo. Poiché il RRF non è abbastanza grande da controbilanciare i bilanci nazionali, vi è un forte accento sulle riforme, senza le quali una spesa nazionale rischia di limitarsi a una spinta temporanea dell’economia con basso effetto moltiplicatore. L’iniziativa si pone obiettivi ambiziosi e pone un forte accento sulla capacità di dimostrare che gli interventi finanziati portino a risultati tangibili e sufficientemente rilevanti.

Trattandosi di Programmi performance based, i PNRR sono pertanto incentrati su milestone e target (M&T) che descrivono in maniera granulare l’avanzamento e i risultati delle riforme e degli investimenti (ossia delle misure del PNRR) che si propongono di attuare. Le milestone definiscono generalmente fasi rilevanti di natura amministrativa e procedurale; i target rappresentano i risultati attesi dagli interventi, quantificati in base a indicatori misurabili. Nella logica del RRF, eccetto l’anticipo di risorse per l’avvio dei Piani, i successivi pagamenti sono effettuati solo in base al raggiungimento dei M&T concordati ex-ante e temporalmente scadenzati.

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) italiano rappresenta il disegno strategico individuato dall’Italia per rispondere a questa sfida attraverso un percorso di sviluppo durevole e sostenibile basato sulla modernizzazione della pubblica Amministrazione, sul rafforzamento del sistema produttivo, sul potenziamento del welfare e dell’inclusione sociale. In questo senso, il Piano rappresenta un’occasione imperdibile di sviluppo per il Paese, in quanto comprende un ambizioso progetto di riforme e un programma di investimenti senza precedenti. Un siffatto disegno strategico di lungo periodo, ma da attuarsi in un tempo breve (cinque anni), non senza complessità di natura amministrativa, tecnica e di contesto comporta necessariamente la partecipazione attiva di tutto il sistema istituzionale e dell’apparato amministrativo nelle sue diverse articolazioni centrali e territoriali.

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Con la predisposizione del PNRR le singole Amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel Piano hanno declinato ciascuna misura (investimenti e/o riforme) in base alle tappe attuative e quantificato i risultati attesi, tramite circa 1000 tra milestone e target posizionati nel tempo di attuazione del programma (fino a giugno 2026) di cui 527 sono di rilevanza europea. Questi ultimi costituiscono impegni vincolanti che verranno valutati dalla Commissione europea per autorizzare i rimborsi sulla base dei progressi compiuti dal Piano. Gli ulteriori M&T sono stati definiti per assicurare un maggiore presidio a livello nazionale, in modo da favorire l’individuazione, in tempo utile, di criticità e ritardi che potrebbero compromettere il raggiungimento dei traguardi di livello europeo.

Il modello di gestione del PNRR: il ruolo delle Amministrazioni centrali titolari di interventi del PNRR

Per la gestione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza si è adottato un modello di governance multilivello, all’interno del quale presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del Ministero dell'Economia e delle Finanze – è stato istituito, ai sensi dell’art. 6 del Decreto legge del 31 maggio 2021, n. 77, il Servizio centrale per il PNRR, cui è affidata, con il supporto dell’Unità di missione PNRR e delle altre strutture del predetto Dipartimento, la responsabilità del coordinamento operativo complessivo dell’attuazione del PNRR mentre alle Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR1 (Ministeri e strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri) la responsabilità dell'attuazione delle riforme e degli investimenti (ossia delle Misure) previsti nel PNRR.

Ad esse, dunque, spetta il compito primario di presidiare e vigilare sull’esecuzione, in modo costante, tempestivo ed efficace, dei progetti/interventi che compongono le misure del PNRR di competenza e di garantire il raggiungimento dei relativi risultati (target e milestone), il cui conseguimento, secondo le tempistiche stabilite, rappresenterà la condizione abilitante per il rimborso delle risorse da parte della Commissione Europea.

Le riforme e investimenti dovranno dimostrare di aver raggiunto i milestone e i target (M&T) entro scadenze prefissate e la CE autorizzerà i pagamenti all’Italia sulla base del soddisfacente adempimento di insiemi di M&T che riflettono i progressi compiuti, indipendentemente dal volume della spesa erogata.

A tal fine, le Amministrazioni centrali titolari degli investimenti e delle riforme sono tenute, nella fase attuativa del Piano, a “qualificare” e “indirizzare” gli interventi affinché effettivamente gli stessi possano realizzare risultati coerenti con gli obiettivi della rispettiva componente del PNRR.

1 Cfr. Dl 77 del 31/05/2021, articolo 1 comma 4 lettera l) «amministrazioni centrali titolari di interventi previsti nel PNRR», Ministeri e strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri responsabili dell'attuazione delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR”.

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Tale processo deve essere perseguito con l’introduzione, fin dalle prime fasi attuative, di requisiti da inserire negli atti e nei documenti chiave per “orientare” le soluzioni tecniche e amministrative degli investimenti e delle riforme, vincolandole al:

• conseguimento dei milestone e dei target entro le scadenze convenute;

• rispetto per tutti gli interventi/progetti del principio del “non arrecare danno

  significativo” all’ambiente (cd. DNSH);

• rispetto delle ulteriori condizionalità associate alle diverse misure (per esempio in termini

  di percentuale delle risorse che contribuiscono all’obiettivo climatico o digitale o territoriale).

  A tal scopo, in base a quanto disposto dall’articolo 8 del decreto legge 31 maggio 2021 n. 77, convertito in legge 29 luglio 2021, n. 108, presso ogni Amministrazione centrale titolare di interventi PNRR è prevista l’istituzione di una Struttura di coordinamento che:

• vigila affinché siano adottati criteri di selezione delle azioni coerenti con le regole e gli obiettivi del PNRR, nel rispetto delle condizionalità previste;

• svolge attività di supporto nella definizione, attuazione, monitoraggio e valutazione degli interventi e degli eventuali progetti cofinanziati da fondi nazionali, europei e internazionali, anche in relazione alle esigenze di programmazione e attuazione del Piano.

  Le Amministrazioni centrali dello Stato saranno sostenute da un piano straordinario di misure finalizzato al rafforzamento amministrativo e alla semplificazione normativa e procedurale così come previsto dal del decreto legge 31 maggio 2021 n. 77, convertito in legge 29 luglio 2021, n. 108.
  Gli uffici dell’Amministrazione preposti all’esecuzione degli interventi dovranno tenere conto di tali vincoli tramite:

• l’espletamento dei procedimenti attuativi connessi alla attuazione degli investimenti previsti (procedure di individuazione dei soggetti attuatori e/o procedure per l’individuazione dei soggetti realizzatori, etc.) che individuino le specifiche condizionalità da rispettare;

• l’inserimento nei procedimenti legislativi o amministrativi degli strumenti necessari per acquisire ex-ante il contributo dei singoli progetti, al target associato alla misura, secondo lo stesso indicatore e la stessa metrica;

• l’indicazione di specifiche prescrizioni per garantire il rispetto delle condizionalità associate alla misura:

  o caratteristiche degli interventi e indicatori da utilizzare per indicare il contributo alla realizzazione dei target della misura;

  o eventuali condizionalità specifiche alla misura (indicate nel campo “Descrizione chiara e definizione del milestone e del target”);

  o rispetto del principio del “non arrecare danno significativo” (cd. DNSH);

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o parità di genere ove applicabile;
o politiche per i giovani ove applicabile; o quota SUD ove applicabile;

• la definizione di una programmazione di dettaglio (o cronoprogramma delle azioni) che per ciascuna misura definisca le fasi-chiave (tappe) dei percorsi attuativi in modo da:
o verificare che le attività previste in sequenza assicurino la effettiva realizzabilità delle M&T

corrispondenti entro le scadenze concordate a livello europeo
o monitorare in itinere il corretto avanzamento dell’attuazione per la precoce individuazione di

scostamenti e la messa in campo di azioni correttive

Le modalità attuative degli interventi previsti nel PNRR

Al fine di dare concreta attuazione al Piano, le Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR, in base alla natura del progetto e a quanto eventualmente specificato all’interno del Piano stesso, possono procedere all’attuazione dei progetti attraverso le seguenti modalità:

• “A titolarità” – ossia la modalità di attuazione diretta, in tal caso la stessa Amministrazione centrale titolare di interventi PNRR attraverso le proprie strutture amministrative preposte (Dipartimenti, Servizi, Uffici, etc..) opera direttamente in veste di Soggetto attuatore e quale titolare del progetto incluso all’interno dell’investimento o riforma di competenza, è quindi responsabile degli adempimenti amministrativi connessi alla sua realizzazione compresi, ad esempio, l’espletamento della procedure di gara (bandi di gara), inclusi gli affidamenti diretti nei confronti di enti in house ed è responsabile delle attività connesse alla gestione, monitoraggio, controllo amministrativo e rendicontazione delle spese sostenute durante le fasi di attuazione.

• “A regia” – in questo caso i progetti rientrano nella titolarità di altri organismi pubblici o privati e vengono selezionati dalle Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR secondo modalità e strumenti amministrativi ritenuti più idonei dall’Amministrazione (es.: avvisi pubblici, manifestazioni di interesse, etc...), in base alle caratteristiche dell’intervento da realizzare e in linea con quanto indicato all’interno del PNRR (cfr. box seguente).

2 L’intesa raggiunta viene formalizzata attraverso un Accordo/Convenzione/Protocollo d’Intesa secondo una delle modalità previste dalla legge, contenente la descrizione degli obiettivi e delle modalità di collaborazione tra i soggetti coinvolti, che abiliterà l’Amministrazione terza a presentare una proposta progettuale ai fini dell’ammissione al finanziamento

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sull’Investimento. In tale categoria rientrano gli accordi tra Pubbliche Amministrazioni ex art.15 L.241/90 e dagli artt. 5 e 6 del D.Lgs. 50/2016.

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1. CONTENUTI E ARTICOLAZIONE DEL DOCUMENTO

Considerando la complessità del PNRR, caratterizzato da specifiche condizioni e determinati adempimenti aggiuntivi rispetto a quanto già previsto in base alla legislazione nazionale vigente, e l’esigenza di consentire la standardizzazione dei processi di attuazione si ritiene utile fornire indicazioni puntuali sugli elementi essenziali di cui tener conto per la selezione dei progetti da finanziare con specifico riferimento per i progetti “a regia” (avvisi pubblici e leggi di finanziamento) che costituiscono gli strumenti maggiormente flessibili in quanto privi di una puntuale regolamentazione unitaria di attuazione. Le stesse indicazioni possono essere utili negli eventuali atti precedenti gli avvisi pubblici o negli eventuali decreti ministeriali di ripartizione delle risorse.

Il presente documento non intende esaurire tutte le indicazioni possibili o necessarie alla definizione degli strumenti di selezione dei progetti PNRR, ma riunisce un insieme di indirizzi operativi utili.

In particolare, si individuano regole e principi guida di orientamento in modo da consentire di:

• individuare requisiti di ammissibilità e di eventuali cause di esclusione, attribuibili al Soggetto attuatore3 e/o alla proposta progettuale, il cui mancato soddisfacimento può comportare una criticità con impatto sul processo di attuazione dell’iniziativa, nonché in fase di controllo e rendicontazione della stessa;

• fornire elementi utili sui processi di attuazione che potranno essere ripresi nelle apposite sezioni degli “avvisi di selezione dei progetti” e nelle diverse fasi che caratterizzano la procedura in caso di “leggi di finanziamento”.

  Le puntuali indicazioni vengono riportate per gli avvisi di selezione dei progetti / avvisi pubblici nella PARTE 1 e per le leggi di finanziamento nella PARTE 2, quali documenti autonomi ed auto consistenti di supporto allo strumento attuativo da definire (Avvisi o leggi di finanziamento). La PARTE 3 costituisce, invece, una sezione comune nella quale sono riportati gli elementi propedeutici all’avvio dei progetti validi per tutte le procedure “a regia”.

  In allegato vengono, inoltre, riportati ulteriori utili strumenti di riferimento:

• format di autodichiarazione relativa al rispetto dei principi previsti per gli interventi del PNRR (allegato A);

• format di atto d’obbligo (allegato B);

  3 L’art 9 co. 1 del Decreto-legge 31 maggio 2021, n.77 (convertito in legge 29 luglio 2021, n. 108) specifica che “alla realizzazione operativa degli interventi previsti dal PNRR provvedono le Amministrazioni centrali, le Regioni, le provincie autonome di Trento e Bolzano e gli Enti locali (sulla base delle specifiche competenze istituzionali ovvero della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR) attraverso le proprie strutture ovvero avvalendosi di soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR ovvero con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente”

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• format di convenzione (allegato C);

• check list di verifica di supporto al funzionario amministrativo per il riscontro della presenza

  degli elementi indicati nella versione finale dell’avviso/legge di finanziamento prima della formale

  approvazione (allegato D);

• informativa sul conferimento e trattamento dei dati e sulla pubblicazione degli elementi ritenuti

  non sensibili nei siti istituzionali e di consultazione aperta (allegato E).

  Le indicazioni fornite riguardano in particolare la modalità di selezione tramite avviso pubblico e leggi di finanziamento; altri elementi di contesto normativo e regolamentare non citati potranno comunque essere utili anche nell’elaborazione degli atti afferenti alle altre procedure concertativo-negoziali, nonché per le gare d’appalto. Il documento verrà costantemente aggiornato, così come altri strumenti in corso di definizione, all’interno di un processo centrato sul “fare rete” che coinvolgerà tutte le Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR, con la finalità di rispondere in modo adeguato e uniforme alle potenziali problematiche gestionali riscontrate nell’attuazione degli investimenti e/o riforme del PNRR.

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2. PRINCIPI GENERALI APPLICABILI AGLI INTERVENTI FINANZIATI DAL PNRR

Le Amministrazioni attuano gli interventi nel rispetto del principio di sana gestione finanziaria, in particolare in materia di prevenzione dei conflitti di interessi, delle frodi, della corruzione e recupero dei fondi che sono stati indebitamente assegnati. Sono inoltre tenute al rispetto della normativa nazionale e comunitaria, ivi compresa la normativa afferente agli aiuti di stato.

Per le peculiarità del PNRR, le Amministrazioni sono chiamate a rispettare alcuni specifici principi per garantire la piena e immediata compatibilità degli elementi amministrativi connessi alla selezione dei progetti con il quadro normativo di riferimento del Piano. Pertanto, i dispositivi amministrativi volti all’individuazione/selezione dei singoli interventi da finanziare sul PNRR devono prevedere il rispetto dei seguenti principi e obblighi:

1. principiodel“nonarrecaredannosignificativo(cd.“DoNoSignificantHarm”-DNSH), secondo il quale nessuna misura finanziata dagli avvisi deve arrecare danno agli obiettivi ambientali, in coerenza con l'articolo 17 del Regolamento (UE) 2020/852. Tale principio è teso a provare che gli investimenti e le riforme previste non ostacolino la mitigazione dei cambiamenti climatici;

2. principio del contributo all’obiettivo climatico e digitale (cd. tagging)4 teso al conseguimento e perseguimento degli obiettivi climatici e della transizione digitale, qualora pertinente per la tipologia di intervento considerata;

3. obbligodiconseguimentoditargetemilestoneedegliobiettivifinanziariconeventuale previsione di clausole di riduzione o revoca dei contributi, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi previsti, nei tempi assegnati e di riassegnazione delle somme per lo scorrimento delle graduatorie formatesi in seguito alla presentazione delle relative domande ammesse al contributo, fino alla concorrenza delle risorse economiche previste per i singoli bandi, compatibilmente con i vincoli assunti con l'Unione europea, ai sensi dell’art. 8 comma 5 del dl 77/2021, convertito in legge 29 luglio 2021, n. 108.

4. obbligodiassenzadelc.d.doppiofinanziamento5,ossiachenoncisiaunaduplicazionedel finanziamento degli stessi costi da parte del dispositivo e di altri programmi dell'Unione, nonché con risorse ordinarie da Bilancio statale;

5. relativamente all’ammissibilità dei costi per il personale, obbligo di rispettare quanto specificamente previsto dall’art. 1 del decreto legge 80/2021, come modificato dalla legge di

4 Individuati dall’art.18 par. 4 lettera e) e f) del Regolamento (UE) 2021/241 5 Ai sensi dell’art. 9 del Regolamento (UE) 2021/241.

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conversione 6 agosto 2021, n. 113 (e/o da successivi atti di indirizzo delle Amministrazioni responsabili dell’avviso) secondo cui le Amministrazioni centrali titolari di interventi possono porre a carico del PNRR esclusivamente le spese di personale specificamente destinato a realizzare progetti di cui hanno la diretta titolarità di attuazione, nei limiti degli importi che saranno previsti dalle corrispondenti voci di costo del quadro economico del progetto6;

6. obblighiinmateriadicomunicazioneeinformazione7,attraversol’esplicitoriferimentoal finanziamento da parte dell’Unione europea e all’iniziativa Next Generation EU (utilizzando la frase “finanziato dall’Unione europea – Next Generation EU”) e la presenza dell’emblema dell’Unione europea.

I dispositivi amministrativi volti da finanziare sul PNRR dovranno prevede, quindi, meccanismi di selezione (es.: criteri di valutazione) che consentano l’individuazione di progetti di qualità in grado di poter contribuire agli obiettivi del PNRR e consentire il piano conseguimento dei target e milestone nei termini previsti.

Nell’attuazione del PNRR sono inoltre da considerare le seguenti priorità trasversali:

• rispetto e promozione della parità di genere;

• protezione e valorizzazione dei giovani teso a garantire l’attuazione di interventi e riforme a

  beneficio diretto e indiretto per le future generazioni;

• superamento dei divari territoriali.8;

  Nelle parti che seguono vengono fornite specifiche indicazioni che possono essere prese come spunto per la compilazione delle sezioni pertinenti sia degli avvisi pubblici (cfr. PARTE 1), sia delle leggi di finanziamento (cfr. PARTE 2).

  6 Nel caso in cui i soggetti attuatori fossero diversi dalle Amministrazioni centrali occorre che la voce sia sempre inserita nel piano dei costi del progetto così come si applicano le altre procedure autorizzative previste dal DL 80/2021 (preventiva verifica da parte dell’Amministrazione centrale titolare dell'intervento di concerto con il Dipartimento della ragioneria generale dello Stato - Servizio centrale per il PNRR del Ministero dell'economia e delle finanze).

  7 Ai sensi dell’art. 34 del Regolamento (UE) 2021/241.
  8 Cfr. art. 2 comma 6 bis del dl 77/2021 convertito in legge 29 luglio 2021, n. 108. “Il Presidente del Consiglio dei ministri può deferire singole questioni al Consiglio dei ministri perché' stabilisca le direttive alle quali la Cabina di regia deve attenersi, nell'ambito delle norme vigenti. Le amministrazioni di cui al comma 1 dell'articolo 8 assicurano che, in sede di definizione delle procedure di attuazione degli interventi del PNRR, almeno il 40 per cento delle risorse allocabili territorialmente, anche attraverso bandi, indipendentemente dalla fonte finanziaria di provenienza, sia destinato alle regioni del Mezzogiorno, salve le specifiche allocazioni territoriali già previste nel PNRR. Il Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri, attraverso i dati rilevati dal sistema di monitoraggio attivato dal Servizio centrale per il PNRR di cui all'articolo 6, verifica il rispetto del predetto obiettivo e, ove necessario, sottopone gli eventuali casi di scostamento alla Cabina di regia, che adotta le occorrenti misure correttive e propone eventuali misure compensative”