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I limiti costituzionali all'indebitamento degli enti territoriali

L'esigenza di assicurare il rispetto delle nuove regole europee sul controllo della spesa e sulla sostenibilità del debito pubblico – come richiesto dalla riforma del Patto di stabilita' e crescitadell'Unione Europea e dal trattato sul Fiscal compact – da parte di tutte le amministrazioni pubbliche, ivi incluse pertanto anche le autonomie territoriali – trova espressione nelle modifiche apportate alle norme costituzionali che regolano l'autonomia finanziaria e l'indebitamento delle regioni e degli enti locali.

Per tale finalità, la legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1  , nell'introdurre il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale è intervenuta anche sull'articolo 119 Cost.   nel quale, per la parte che qui interessa, nel ribadire che l'indebitamento delle autonomie territoriali è consentito solo per finanziare spese di investimento, introduce due ulteriori condizioni all'indebitamento medesimo, richiedendo che ad esso si possa procedere solo con "la contestuale definizione di piani di ammortamento" ed a condizione che l'equilibrio di bilancio sia rispettato "per il complesso degli enti di ciascuna Regione". La stessa norma ha inoltre rinviato ad una apposita legge, da approvarsi a maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera (vale a dire una dire una legge che nel sistema delle fonti del diritto ha natura di "legge rinforzata") il compito di disciplinare "la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento"

Tale compito è stato adempiuto con la legge 24 dicembre 2012, n. 243  , di attuazione del principio di pareggio del bilancio, il cui articolo 10 afferma, ribadendo il disposto della norma costituzionale, che l'accesso all'indebitamento è consentito solo per il finanziamento delle spese di investimento, secondo le modalità e nei limiti fissati dallo stesso articolo nonché dalla legge dello Stato, vale a dire con le norme che si sono in precedenza richiamate.

L'accesso è tuttavia condizionato a specifici ed ulteriori vincoli che si aggiungono a quello della finalizzazione a spesa d'investimento, disponendosi che le operazioni di indebitamento possano effettuarsi solo contestualmente all'adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito - con evidenziazione delle obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e delle corrispondenti modalità di copertura - imponendo, dunque, a ciascun Ente di accantonare contabilmente in bilancio le risorse necessarie al rimborso del prestito. I piani in questione, inoltre, devono avere durata non superiore alla vita utile dell'investimento: ciò, presumibilmente, al fine di limitare la possibilità, cui spesso finora si è fatto ricorso, di rinegoziazione di debiti già in essere, con lo scopo di allungarne la scadenza.

Si prevede altresì che le operazioni di indebitamento e le operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercii precedenti vadano effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di equilibrio di bilancio del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione.

Le operazioni di indebitamento e le operazioni di investimento, non soddisfatte dalle intese regionali, sono effettuate sulla base dei patti di solidarietà nazionale, assicurando, comunque, il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica per il complesso degli enti territoriali.

Resta fermo, comunque che gli enti territoriali possono effettuare investimenti, attraverso il ricorso al debito e l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, nel rispetto dei proprio saldo.

La stessa legge rinforzata, all'articolo 12, ribadisce, altresì, che gli enti locali e le regioni concorrono alla sostenibilità del debito pubblico mediante versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, tenuto conto dell'andamento del ciclo economico. La misura del concorso alla riduzione del debito da parte degli enti territoriali è demandata alla legge dello Stato.

Con la nuova normativa costituzionale - entrata in vigore dal 1° gennaio 2016 - i vincoli all'indebitamento per gli enti locali già presenti nell'ordinamento ne risultano dunque ulteriormente rafforzati. Come messo in rilievo dalla Corte dei Conti nella Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali di agosto 2013  , l'indebitamento per gli enti locali, quindi, non entra a far parte delle leve strumentali di gestione del bilancio (deficit spending). I Comuni e le Province "sono tenuti a garantire l'equilibrio finanziario di parte corrente; il ricorso all'indebitamento ha dimensione ristretta e specifica, sostanziandosi quale mezzo di finanziamento di singoli e definiti progetti di investimento con il vincolo giuscontabile dell'immediato automatico impegno della spesa al verificarsi dell'accertamento dell'entrata. A garanzia di una sana gestione economica, oltre al costo del debito (interessi passivi) anche la quota di capitale in ammortamento, così assimilata a spesa corrente, deve trovare copertura nelle entrate correnti, incidendo sull'equilibrio di bilancio".

In tale contesto rafforzato, i controlli svolti dalla giurisprudenza contabile hanno acquisito un importante valore in ragione delle nuove verifiche che sono andate ad affiancarsi a quelle tradizionali sul rispetto dei vincoli da parte degli enti locali.

 

Con la Circolare n. 5 del 9 febbraio 2024 ad oggetto: “Regole di finanza pubblica per gli enti territoriali: verifiche del rispetto degli equilibri di bilancio ex ante ed ex post ai sensi degli articoli 9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, biennio 2024-2025”, la Ragioneria Generale dello Stato ha confermato la possibilità per gli enti locali di contrarre legittimamente indebitamento per gli anni 2024 e 2025.

Con la Circolare 9 marzo 2020, n. 5, la Ragioneria Generale dello Stato ha fornito chiarimenti in merito alla corretta applicazione delle regole di finanza pubblica per gli enti territoriali, di cui agli articoli 9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 2431. La Circolare 15 marzo 2021, n. 8, ha precisato, poi, che, a livello di comparto regionale e nazionale, deve essere conseguito il saldo non negativo di cui all’articolo 9 della legge n. 243 del 2012 anche ai fini della legittima contrazione del debito, mentre, a livello di singoli enti, devono essere rispettati esclusivamente gli equilibri di cui al decreto legi- slativo 23 giugno 2011, n. 118, così come previsto dall’articolo 1, comma 821, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese, con utilizzo avanzi, Fondo pluriennale vincolato e debito). L’informazione è desunta, in ciascun anno, dal prospetto della verifica degli equi- libri allegato al rendiconto della gestione previsto dall’allegato 10 del decreto legislativo n. 118 del 2011.

Per quanto attiene, poi, all’indebitamento degli enti territoriali, la richiamata Circolare n. 8/2021 ricorda che l’articolo 10 della legge n. 243 del 2012 prevede, altresì, che le operazioni di inde- bitamento - effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale o sulla base dei patti di solidarietà nazionale - garantiscono, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di cui all'articolo 9, comma 1, della medesima legge n. 243 del 2012, per il complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione o per il complesso degli enti territoriali dell’intero terri- torio nazionale.

Ciò premesso, anche quest’anno la Ragioneria Generale dello Stato – al fine di verificare ex ante, a livello di comparto, quale presupposto per la legittima contrazione di debito ai sensi dell’articolo 10 della legge n. 243 del 2012, il rispetto degli equilibri di cui all’articolo 9 della medesima legge, così come declinato al primo periodo del comma 1-bis (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali) e, di conseguenza, il rispetto della sostenibilità del debito (in caso di accensione prestiti da parte del singolo ente) a livello regionale e nazionale – ha provveduto a consolidare i dati di previsione riferiti agli anni 2023-2025 degli enti territoriali per regione e a livello nazionale trasmessi alla BDAP(Banca dati amministrazioni pubbliche) , riscontrando, negli anni 2024-2025, il rispetto, a livello di comparto, dell’articolo 9 della legge n. 243 del 2012, così come declinato al primo periodo del comma 1-bis (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali).

Inoltre, al fine di verificare ex post, a livello di comparto, il rispetto dei richiamati equilibri, la Ragioneria Generale dello Stato ha esaminato i dati dei rendiconti 2022 degli enti territoriali trasmessi alla BDAP (Banca dati amministrazioni pubbliche) riscontrando il rispetto, a livello di comparto, del saldo di cui al citato articolo 9.

Pertanto, tenendo conto del rispetto per gli anni 2024 e 2025, in base ai dati dei bilanci di previsione 2023-2025, a livello di comparto, dell’equilibrio di cui al richiamato articolo 9, comma 1-bis, della legge n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), si ritiene che gli enti territoriali osservino il presupposto richiesto dall’articolo 10 della richiamata legge n. 243 del 2012, per la legittima contrazione di operazioni di indebitamento nel richiamato biennio 2024-2025.

Restano, comunque, ferme, per ciascun ente, le disposizioni specifiche che pongono limiti qua- litativi o quantitativi all’accensione di mutui o al ricorso ad altre forme di indebitamento, nonché l’obbligo del rispetto degli equilibri di cui ai decreti legislativi n. 118 del 2011 e n. 267 del 2000 (anche a consuntivo, come prescritto dall’articolo 1, comma 821, della legge n. 145 del 2018).