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Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici.

DL 06 DICEMBRE 2011, N. 201 convertito dalla L. n. 214 del 22 dicembre 2011

Art. 27 comma 2: Programmi unitari di valorizzazione territoriale

Il comma 2, attraverso l’inserimento di un nuovo articolo 3-ter nel decreto legge n. 351 del 2001, nell’ambito di un complessivo processo di valorizzazione degli immobili pubblici, disciplina la formazione di programmi unitari di valorizzazione territoriale per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione degli immobili di proprietà di Regioni, Provincie e comuni e di ogni soggetto pubblico, anche statale, proprietario, detentore o gestore di immobili pubblici, nonché degli immobili oggetto di procedure di valorizzazione di cui al decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (federalismo demaniale – sul punto si veda la scheda riferita all’art. 27, comma 8).

I programmi unitari di valorizzazione territoriale sono concepiti come strumenti volti a promuovere un processo di valorizzazione unico degli immobili pubblici, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale e con la programmazione economica, fungendo anche da elemento di stimolo e di attrazione di investimenti.

Il compito di promuovere l’iniziativa per la formazione del programma in esame è attribuito di norma al Presidente della Giunta regionale, d’intesa con gli enti locali interessati, attraverso lo strumento degli accordi fra amministrazioni, disciplinato dall’articolo 15 della legge n. 241 del 1990 (nella norma in esame definiti “protocolli d’intesa”). Tuttavia qualora i programmi coinvolgano un livello di governo diverso (solo alcuni enti territoriali ovvero amministrazioni centrali) il potere d’impulso può essere esercitato dall’ente interessato ovvero dall’Agenzia del demanio.

Dal punto di vista dei principi applicabili la norma ispira l’attività degli enti territoriali e dello Stato ai principi di cooperazione istituzionale e di copianificazione e al rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, di cui all’articolo 118 della Costituzione, nonché di leale collaborazione tra le istituzioni.

Per attuare tali piani l’Agenzia del demanio e le strutture tecniche degli enti territoriali coinvolti possono individuare, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, le azioni, gli strumenti e le risorse che saranno oggetto di sviluppo nell’ambito dei programmi unitari di valorizzazione territoriale, potendo costituire una struttura unica di attuazione del programma anche nelle forme (società, consorzi o fondi immobiliari)disciplinate dall’articolo 33-bis del decreto legge n. 98 del 2011 (inserito dal comma precedente dell’articolo in esame, alla cui scheda si rimanda).

Qualora sia necessario riconfigurare gli strumenti territoriali e urbanistici per dare attuazione ai programmi di valorizzazione, il Presidente della Giunta regionale, ovvero l’organo di governo preposto, promuove la sottoscrizione di un accordo di programma ai sensi dell’art. 34 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nell’ambito del quale può essere attribuita agli enti locali interessati dal procedimento una quota compresa tra il 5% e il 15% del ricavato della vendita degli immobili valorizzati se di proprietà dello Stato da corrispondersi a richiesta dell’ente locale interessato, in tutto o in parte, anche come quota parte dei beni oggetto del processo di valorizzazione. Qualora tali immobili, ai fini di una loro valorizzazione, siano oggetto di concessione o locazione onerosa, all’amministrazione comunale è riconosciuta una somma non inferiore al 50% e non superiore al 100% del contributo di costruzione dovuto ai sensi dell’art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (contributo per il rilascio del permesso di costruire) e delle relative leggi regionali. La regolamentazione per l’attribuzione di tali importi è definita nell’accordo stesso, in modo commisurato alla complessità dell’intervento e alla riduzione dei tempi del procedimento, in vista dell’applicazione dei commi da 138 a 150 dell’art. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Patto di stabilità per le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano). I suddetti importi sono versati all’ente territoriale direttamente al momento dell’alienazione degli immobili valorizzati. Sono, infine, previste norme volte a garantire la conclusione in tempi certi dell’accordo di programma.

Per la realizzazione dei programmi unitari di valorizzazione territoriale è possibile avvalersi di quanto previsto dagli articoli 33 (società di gestione del risparmio) e 33-bis (società, consorzi o fondi immobiliari)del decreto legge n. 98 del 2011 e delle procedure di cui all’articolo 58 del decreto legge n. 112 del 2008, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Per il finanziamento degli studi di fattibilità e delle azioni di supporto dei programmi unitari di valorizzazione territoriale, l’Agenzia del demanio, anche in cofinanziamento con la Regione, le Province e i comuni, può provvedere a valere sui propri utili di gestione ovvero sul capitolo relativo alle somme da attribuire all’Agenzia del demanio per l’acquisto dei beni immobili, per la manutenzione, la ristrutturazione, il risanamento e la valorizzazione dei beni del demanio e del patrimonio immobiliare statale, nonché per gli interventi sugli immobili confiscati alla criminalità organizzata.

L'articolo 33 del decreto legge n. 98 del 2011 haistituito una Società di gestione del risparmio (SGR), con un capitale di 2 milioni di euro interamente posseduto dal Ministero dell'Economia, con il compito di istituire fondi che partecipano a quelli immobiliari costituiti da enti territoriali, anche tramite società interamente partecipate, a cui siano conferiti immobili oggetto di progetti di valorizzazione. I fondi istituiti dalla SGR possono non solo sottoscrivere le quote di tali fondi comuni d'investimento immobiliare, offerte su base competitiva a investitori qualificati per poter conseguire la liquidità necessaria realizzare gli interventi di valorizzazione, ma anche investire direttamente al fine di acquisire immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni. I fondi possono altresì – previo decreto attuativo del Ministero dell'economia e finanza -partecipare a fondi titolari di diritti di concessione o d'uso su beni indisponibili e demaniali, che prevedano la possibilità di locare tutto o in parte il bene oggetto della concessione.

Il comma 2 dell’articolo 33 ha stabilito che ai fondi d'investimento immobiliare degli enti locali possono essere apportati beni immobili e diritti con le procedure previste dall'art. 58 del D.L. 112/2008, a fronte della correlata emissione di quote, nonché quelli trasferiti ai sensi del D.Lgs. 85 del 2010 (federalismo demaniale). Condizione preliminare per gli apporti dei beni o degli immobili è il progetto di utilizzo o di valorizzazione (proposto anche dai privati) approvato con delibera dell'ente, previo esperimento di procedura di selezione di evidenza pubblica da parte della SGR. In caso di beni trasferiti nell’ambito del federalismo demaniale, la domanda di acquisizione può essere motivata dal trasferimento dei beni ai fondi.

L’articolo 58 del decreto-legge n. 112 del 2008 ha previsto che per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, province, comuni e altri enti locali, ciascun ente con delibera dell'organo di governo individua, redigendo apposito elenco, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica. Per i soggetti diversi dai comuni, i beni immobili inclusi nei predetti elenchi, cui si applica la procedura prevista dall'articolo 3-bis del D.L. n. 351 del 2001, per la valorizzazione dei beni dello Stato, possono essere concessi o locati a privati, a titolo oneroso, per un periodo non superiore a cinquanta anni, ai fini della riqualificazione e riconversione tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione anche con l'introduzione di nuove destinazioni d'uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini. Gli enti possono in ogni caso individuare forme di valorizzazione alternative, nel rispetto dei principi di salvaguardia dell'interesse pubblico e mediante l'utilizzo di strumenti competitivi, conferire i propri beni immobili anche residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero promuoverne la costituzione secondo le disposizioni degli articoli 4 e seguenti del D.L. n. 351 del 2001.

 I commi 9 e 10 del nuovo art. 3-ter del D.L. 351/2001, come emerge dalla relazione tecnica, inseriscono nel procedimento esplicite garanzie volte a presidiare il rispetto dei beni assoggettati o assoggettabili a tutele ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

 In particolare, il comma 9 dispone che il Presidente della giunta regionale, le province e i comuni, ovvero l’Amministrazione promuovente per l’attuazione dei processi di valorizzazione di cui al comma 2, possono concludere uno o più accordi di cooperazione con il Ministero per i beni e le attività culturali, ai sensi dei commi 4 e 5 dell’articolo 5 del D.Lgs. n. 42 del 2004, anche al fine di supportare la formazione del programma unitario di valorizzazione territoriale, procedendo alla identificazione degli elementi vincolanti per la trasformazione dei beni immobili, in coerenza con la sostenibilità economica-finanziaria ed attuativa del programma stesso.

 Al riguardo, poiché il comma 2 dell’art. 3-ter del D.L. 351/2001 dispone che i programmi unitari di valorizzazione territoriale possono riguardare anche gli immobili oggetto di procedure di valorizzazione di cui al d.lgs. 85/2010 - tra i quali vi sono i beni culturali cui fa riferimento l’art. 5, comma 5, dello stesso d.lgs -  sembrerebbe opportuno chiarire il raccordo fra l’accordo di valorizzazione da raggiungere ai sensi dello stesso art. 5, comma 5, del d.lgs. 85/2010, e l’accordo di cooperazione da promuovere sulla base del comma 9 sopra illustrato.

 I commi 4 e 5 dell’articolo 5 del D.Lgs. n. 42/2004 prevedono la possibilità, rispettivamente, da parte di regioni e altri enti pubblici territoriali, di individuare con accordi o intese, previo parere della Conferenza Stato-regioni, forme di coordinamento in materia di tutela del patrimonio culturale ulteriori rispetto a quelle individuate nei commi precedenti.

Con riferimento agli “elementi vincolanti” citati dalla norma, si ricordano gli immobili per i quali deve essere dichiarato il notevole interesse pubblico soggetti alle disposizioni della parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio e, che ai sensi dell'art. 136 sono costituiti, tra l'altro, da ville, giardini e parchi che si distinguono per la loro non comune bellezza, complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici. Per essi è avviato un apposito procedimento disciplinato dagli artt. 137 e segg. volto alla dichiarazione di notevole interesse pubblico e per il quale sono istituite apposite commissioni regionali che hanno il compito di formulare proposte alla regione per l'adozione della relativa dichiarazione.

Si valuti l’opportunità di una più esaustiva definizione di “elementi vincolanti” per la trasformazione dei beni immobili.

 Il comma 10 prevede che gli organi periferici dello Stato preposti alla valutazione delle tutele di natura storico-architettonica e paesaggistico-ambientale si esprimono nell’ambito dell’accordo di programma di cui al comma 6 - vale a dire l’accordo volto alla definizione e all'attuazione di opere, interventi o programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, province e regioni, amministrazioni statali e altri soggetti pubblici - unificando tutti i procedimenti previsti dal Codice dei beni culturali.

 In proposito si citano, a titolo esemplificativo, alcuni dei procedimenti che, in base al Codice dei beni culturali e del paesaggio potrebbero coinvolgere organi periferici dello Stato, come l’autorizzazione per interventi di edilizia (art. 22) - anche se, al riguardo si ricorda, che, in base all’art. 24, per gli interventi su beni culturali pubblici da eseguirsi da parte di amministrazioni dello Stato, delle regioni, di altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico, l'autorizzazione può già essere espressa nell'àmbito di accordi tra il Ministero ed il soggetto pubblico interessato - l’avvio della Conferenza dei servizi in materia di misure di protezione dei beni nei procedimenti relativi ad opere o lavori incidenti su beni culturali (art. 25), l’adozione di misure cautelari e preventive che il soprintendente può ordinare ai fini della sospensione di determinati interventi eseguiti contro ovvero in difformità delle autorizzazioni previste (art. 28), l’avvio di procedure di esecuzione di interventi conservativi imposti (art. 33) o di prescrizioni di tutela indiretta per evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili (art. 45).

 Al riguardo, per una più chiara formulazione del testo, si valuti l’opportunità di esplicitare a quali procedimenti previsti dal d.lgs. 42/2004 si intenda fare riferimento.

 Qualora l’espressione delle valutazioni di competenza non avvenga entro i termini stabiliti nell’accordo di programma, il Ministro per i beni e le attività culturali può avocare a sè la determinazione, assegnando alle proprie strutture centrali un termine non superiore a 30 giorni per l’emanazione dei pareri, resi ai sensi del Codice dei beni culturali, anche proponendo eventuali adeguamenti o prescrizioni per l’attuazione del programma unitario di valorizzazione territoriale. La norma riserva analoga facoltà al Ministro per l’ambiente, per la tutela del territorio e del mare, per i profili di sua competenza.

 Si valuti l’opportunità di chiarire se si intenda fare riferimento al termine di 120 giorni di cui al primo periodo del comma 8, ovvero anche all’ulteriore termine di 60 giorni di cui al terzo periodo dello stesso comma.

 Tra i diversi pareri previsti ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio si ricordano, a titolo esemplificativo, quelli resi in materia di manifesti e cartelli pubblicitari quando questi devono essere collocati in prossimità di edifici o aree tutelati come beni culturali(art. 49), ovvero in materia di alienabilità di immobili appartenenti al demanio culturale (art. 55) su autorizzazione del Ministero che viene rilasciata su parere del soprintendente, sentita la regione e, per suo tramite, gli altri enti pubblici territoriali interessati.

 Al riguardo per una più chiara formulazione del testo, si valuti l’opportunità di esplicitare a quali pareri previsti dal D.Lgs. 42/2004 si intenda fare riferimento.

 In relazione alla valorizzazione degli immobili in uso al Ministero della Difesa, il comma 12 dell’articolo 33-ter introduce una disciplina derogatoria rispetto a quella dettata dal precedente comma 2 in relazione alla valorizzazione degli immobili pubblici.

 Al riguardo, si ricorda che ai sensi del comma 2, qualora i programmi di valorizzazione siano riferiti ad immobili di proprietà dello Stato o in uso alle Amministrazioni centrali dello Stato, il potere di impulso in merito alla loro definizione “è assunto dal Ministero dell’economia e delle finanze- Agenzia del demanio, concordando le modalità di attuazione e i reciproci impegni con il Ministero utilizzatore”.

 Nello specifico, la disposizione in esame:

§      affida al Ministero della Difesa il compito di individuare la destinazione d’uso da assegnare ai richiamati immobili in uso al Ministero della difesa;

§      prevede l’acquisizione, da parte del Ministro della difesa, della previa intesa degli organi di governo dei comuni interessati e del Presidente della Regionale o della Provincia;

La medesima disposizione dispone, poi, che la citata individuazione dovrà tener conto di quanto previsto dagli strumenti territoriali ed urbanistici e precisa che, nel caso in cui tali strumenti siano oggetto di riconformazione, spetta al Presidente della giunta regionale o al Presidente della provincia il compito di promuovere un accordo di programma ai sensi dell’articolo 34 testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali".

Al riguardo, si ricorda che ai sensi del richiamato articolo 34 si può ricorrere all'accordo di programma per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province, di regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici o comunque di due o più tra i soggetti predetti. Il procedimento per la conclusione dell'accordo è promosso dal presidente della regione, dal presidente della provincia o dal sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull'opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento.

Per verificare la possibilità di concordare l'accordo di programma, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco convoca una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate.

 Il comma 13 dell’articolo 33-ter prevede la possibilità di far ricorso all’istituto della concessione di valorizzazione al fine di procedere alle attività di conservazione, recupero e riutilizzo degli immobili non necessari in via temporanea alle finalità della difesa.

Lo strumento della concessione di valorizzazione è stato previsto dalla legge finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006) il cui comma 259 dell’articolo 1 ha inserito il nuovo articolo 3 bis nel decreto legge n. 351 del 2001 prevedendo la possibilità di concedere o locare a terzi i beni immobili individuati dall’articolo 1 del medesimo decreto legge. La concessione e la locazione sono consentite a titolo oneroso per un periodo non superiore a 50 anni e risultano finalizzate alla riqualificazione e riconversione dei beni attraverso interventi di recupero, restauro e ristrutturazione, anche con l’introduzione di nuove destinazioni d’uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o di servizio dei cittadini nel rispetto delle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Le concessioni e le locazioni sono affidate con procedure di evidenza pubblica.

 La medesima disposizione, oltre a disporre che il ricorso alla concessione di valorizzazione deve avvenire previa intesa con il Comune e l’Agenzia del demanio, quest’ultima per quanto di sua competenza, precisa, inoltre, che:

§      il ricorso alo strumento della concessione di valorizzazione è consentito nel rispetto delle volumetrie esistenti;

§      la concessione di valorizzazione può essere attivata anche per lo svolgimento di interventi di restauro e di risanamento conservativo;

 Al riguardo, si ricorda che ai sensi della lettera c) dell’articolo 3 del D.P. R. 6 giugno 2001, n. 380, espressamente richiamata dal comma in esame, per interventi di restauro e di risanamento conservativo si intendono gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio.

§      possono essere monetizzati gli oneri di urbanizzazione;

§      in sede di concessione dell’immobile possono essere previsti accordi con l’amministrazione comunale finalizzati alla esecuzione di opere di riqualificazione degli immobili per consentire parziali usi pubblici dei beni stessi.

 Per quanto riguarda, poi, gli adempimenti che gravano sul titolare della concessione, la disposizione in esame prevede espressamente l’obbligo di ripristinare l’originario stato dei luoghi al termine della concessione o della locazione, ove richiesto. La disposizione riconosce poi al Comune, in aggiunta a quanto percepito in virtù della concessione, un’aliquota del 10 per cento del canone relativo alla concessione.