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Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici.

DL 06 DICEMBRE 2011, N. 201 convertito dalla L. n. 214 del 22 dicembre 2011

Art. 27 comma 1: Valorizzazione dei beni pubblici anche attraverso strumenti societari

Il comma 1 dell'art. 27 del decreto Salva Italia, attraverso l’inserimento di un articolo 33-bis nel decreto-legge n. 98 del 2011, attribuisce all’Agenzia del demanio il compito di promuovere iniziative volte alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari con la finalità di valorizzare e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dello Stato, delle Regioni, degli enti locali e degli enti vigilati. Qualora si costituiscano delle società, ad esse partecipano i soggetti che apportano i beni e, necessariamente, l’Agenzia del demanio in qualità di finanziatore e di struttura tecnica di supporto.

Il nuovo articolo 33-bis, inoltre, modifica i primi due commi dell’articolo 58 del decreto legge n. 112 del 2008, relativo al “Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari” con il quale le Regioni, gli enti locali e, a seguito della modifica introdotta, anche gli enti a totale partecipazione degli stessi, individuano gli immobili suscettibili di valorizzazione o di dismissione. Con la modifica in esame l’approvazione del Piano da parte del consiglio comunale non costituisce più automaticamente una variante allo strumento urbanistico generale: l’eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio è disciplinata dalle Regioni entro 60 giorni dall’entrata in vigore della norma in esame.

 La normativa in materia di gestione, valorizzazione, utilizzazione e dismissione dei beni immobili appartenenti al patrimonio dello Stato è caratterizzata da una notevole stratificazione di disposizioni normative succedutesi a partire dalla legge n. 579/1993. Oltre alle norme sulle procedure generali per la dismissione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, la normativa in materia contempla alcune disposizioni relative alla gestione e alla alienazione di specifiche categorie di beni immobili. In primo luogo, merita rilevare che la legge n. 127/1997, sullo snellimento delle procedure amministrative (articolo 12), ha stabilito che i comuni e le province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell'ordinamento giuridico contabile. Più di recente, il D.L. n. 351 del 2001 ha dettato disposizioni in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare.

Disposizioni in materia sono state dettate dal D.L. n. 112 del 2008, in particolare all’art. 58 (il cui comma 8 riguarda lo strumento dei fondi comuni) e dal più recente D.Lgs. 85 del 2010 che, all’art. 6 disciplinava – senza prevedere una SGR - la valorizzazione dei beni attraverso lo strumento dei fondi comuni di investimento immobiliare.

Con particolare riferimento alle iniziative a livello locale, l'articolo 33 del decreto legge n. 98 del 2011 ha istituito una Società di gestione del risparmio (SGR), con un capitale di 2 milioni di euro interamente posseduto dal Ministero dell'Economia, con il compito di istituire fondi che partecipano a quelli immobiliari costituiti da enti territoriali, anche tramite società interamente partecipate, a cui siano conferiti immobili oggetto di progetti di valorizzazione.

I fondi istituiti dalla SGR possono non solo sottoscrivere le quote di tali fondi comuni d'investimento immobiliare, offerte su base competitiva a investitori qualificati per poter conseguire la liquidità necessaria realizzare gli interventi di valorizzazione, ma anche investire direttamente al fine di acquisire immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni.

I fondi possono altresì – previo decreto attuativo del Ministero dell'economia e finanza-partecipare a fondi titolari di diritti di concessione o d'uso su beni indisponibili e demaniali, che prevedano la possibilità di locare tutto o in parte il bene oggetto della concessione.

La norma ha previsto inoltre la liquidazione della società Patrimonio dello Stato S.p.A.

Il comma 2 dell’articolo 33 ha stabilito che ai fondi d'investimento immobiliare degli enti locali possono essere apportati beni immobili e diritti con le procedure previste dall'art. 58 del D.L. 112/2008, a fronte della correlata emissione di quote, nonché quelli trasferiti ai sensi del D.Lgs. 85 del 2010 (federalismo demaniale).

Condizione preliminare per gli apporti dei beni o degli immobili è il progetto di utilizzo o di valorizzazione (proposto anche dai privati) approvato con delibera dell'ente, previo esperimento di procedura di selezione di evidenza pubblica da parte della SGR. In caso di beni trasferiti nell’ambito del federalismo demaniale, la domanda di acquisizione può essere motivata dal trasferimento dei beni ai fondi.

 In tema di valorizzazione degli immobili pubblici da ultimo l’articolo 6 della legge n. 183 del 2011 (legge di stabilità 2012) ha autorizzato il Ministero dell’Economia e delle Finanze a conferire o a trasferire beni immobili dello Stato ad uno o più fondi comuni di investimento immobiliari o a uno o più società di gestione del risparmio anche di nuova costituzione. I proventi netti derivanti dalle cessioni delle quote dei fondi o delle azioni delle società sono destinati alla riduzione del debito pubblico. Sono conferiti o trasferiti gli immobili di proprietà dello Stato e una quota non inferiore al 20 per cento delle carceri inutilizzate e dalle caserme assegnate in uso alle forze armate. I beni immobili da conferire o trasferire sono individuati con uno o più DPCM, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, da pubblicare in Gazzetta Ufficiale; il primo di tali decreti deve essere emanato entro il 30 aprile 2012. I conferimenti o i trasferimenti degli immobili individuati sono disposti mediante decreti di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze; con gli stessi decreti sono anche stabiliti i criteri e le procedure per l’individuazione o l’eventuale costituzione della (o delle) società di gestione del risparmio, nonché per il collocamento delle quote del fondo o delle azioni delle società e i limiti per l’eventuale assunzione di finanziamenti da parte del fondo e delle società.

L’articolo 7 dello stesso provvedimento ha disposto l’alienazione a cura dell’Agenzia del Demanio dei terreni agricoli di proprietà dello Stato non utilizzabili per altre finalità istituzionali, mediante trattativa privata per gli immobili di valore inferiore a 400 mila euro e mediante asta pubblica per quelli di valore pari o superiore a 400 mila euro. Le regioni, le province e i comuni possono vendere, per le finalità e con le modalità stabilite dalla norma in esame, i beni di loro proprietà aventi destinazione agricola, anche avvalendosi dell’Agenzia del Demanio.

 Il nuovo articolo 33-bis del decreto legge n. 98 del 2011 prevede l’istituzione di strumenti sussidiari per la gestione degli immobili pubblici. La costituzione, ad iniziativa dell’Agenzia del demanio senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di società, consorzi o fondi immobiliari ha lo scopo di valorizzare, trasformare, gestire e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dei Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni, Stato e degli Enti vigilati dagli stessi, nonché dei diritti reali relativi ai beni immobili, anche demaniali.

Il comma 2 dell’articolo 33-bis dispone che l'avvio della verifica di fattibilità delle iniziative sopra menzionate è promosso dall'Agenzia del demanio ed è preceduto dalle attività di cui al comma 4 dell'articolo 3-ter del decreto legge 25 settembre 2001 (introdotto dal secondo comma dell’articolo 27 del decreto-legge in esame), ai sensi del quale l’Agenzia e le strutture tecniche della Regione e degli enti locali possono individuare le azioni, gli strumenti, le risorse, con particolare riguardo a quelle potenzialmente derivanti dalla valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, che saranno oggetto di sviluppo nell’ambito dei programmi unitari di valorizzazione territoriale, eventualmente costituendo una struttura unica di attuazione del programma.

 Qualora siano compresi immobili soggetti a vincoli di tutela, per l'acquisizione di pareri e nulla-osta preventivi ovvero orientativi da parte delle Amministrazioni preposte alla tutela, l'Agenzia del demanio procede alla convocazione di una conferenza dei servizi. Conclusa la procedura di individuazione degli immobili i soggetti interessati si pronunciano entro 60 giorni dal ricevimento della proposta. In caso di mancata espressione entro il termine, la proposta deve essere considerata inattuabile.

Nel caso in cui vengano istituite delle società l’Agenzia del demanio vi aderisce anche nel caso in cui non vi siano inclusi beni di proprietà dello Stato in qualità di finanziatore e di struttura tecnica di supporto. L'Agenzia del demanio individua, attraverso procedure di evidenza pubblica, gli eventuali soggetti privati partecipanti e, per lo svolgimento delle attività relative all'attuazione del presente articolo, può avvalersi di soggetti specializzati nel settore, individuati tramite procedure ad evidenza pubblica o di altri soggetti pubblici. Lo svolgimento di tali attività deve avvenire nel limite delle risorse finanziarie disponibili. Le iniziative realizzate in forma societaria sono soggette al controllo della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria.

I rapporti tra l’Agenzia del demanio e i soggetti partecipanti sono disciplinati dalla legge e da un atto contenente a pena di nullità i diritti e i doveri delle parti, anche per gli aspetti patrimoniali. Tale atto deve contenere, inoltre, la definizione delle modalità e dei criteri di eventuale annullamento dell'iniziativa, prevedendo l'attribuzione delle spese sostenute, in quota proporzionale, tra i soggetti partecipanti.

L'investimento nelle iniziative avviate da queste procedure di valorizzazione immobiliare è compatibile con i fondi disponibili degli Enti previdenziali di cui all'articolo 2, comma 488, della legge n. 244 del 2007.

Il comma 488 disciplina i limiti e le modalità degli investimenti immobiliari degli enti previdenziali, prevedendo che a decorrere dall’anno 2008, al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede europea, indicati nel Documento di programmazione economico-finanziaria e nelle relative note di aggiornamento, gli enti previdenziali pubblici possono effettuare investimenti immobiliari, esclusivamente in forma indiretta e nel limite del 7 per cento dei fondi disponibili.

 Per allineare il modulo procedimentale agli strumenti di valorizzazione, alienazione e dismissione utilizzabili dagli enti territoriali e locali, il comma 7 del nuovo articolo 33-bis introduce una modifica al secondo comma dell’articolo 58 del D.L. n. 112 del 2008 volta anche a superare, con l’applicazione di un riferimento oggi considerabile principio generale di semplificazione, le censure della Corte Costituzionale circa la procedura di variazione urbanistica, connessa all’approvazione del “piano di valorizzazione” allegato al bilancio degli enti territoriali.

 L’articolo 58 del decreto-legge n. 112 del 2008 ha previsto che per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, province, comuni e altri enti locali, ciascun ente con delibera dell'organo di governo individua, redigendo apposito elenco, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica. Per i soggetti diversi dai comuni, i beni immobili inclusi nei predetti elenchi, cui si applica la procedura prevista dall'articolo 3-bis del D.L. n. 351 del 2001, per la valorizzazione dei beni dello Stato, possono essere concessi o locati a privati, a titolo oneroso, per un periodo non superiore a cinquanta anni, ai fini della riqualificazione e riconversione tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione anche con l'introduzione di nuove destinazioni d'uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini. Gli enti possono in ogni caso individuare forme di valorizzazione alternative, nel rispetto dei principi di salvaguardia dell'interesse pubblico e mediante l'utilizzo di strumenti competitivi, conferire i propri beni immobili anche residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero promuoverne la costituzione secondo le disposizioni degli articoli 4 e seguenti del D.L. n. 351 del 2001.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 340 del 2009, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 58, comma 2, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, nella parte in cui disciplinava le modalità di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni e di approvazione della variante allo strumento urbanistico generale, in quanto nella materia “governo del territorio”, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, ultimo periodo, Cost., lo Stato ha soltanto il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio.

 I nuovi primo e secondo comma dell’articolo 58 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, inseriti dal comma 7 del nuovo articolo 33-bis del decreto legge n. 98 del 2011, sembrano porre rimedio alla pronuncia di incostituzionalità segnalata. Si prevede in particolare che nel piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione, previa intesa, sono inseriti immobili di proprietà dello Stato individuati dall’Agenzia del demanio tra quelli che insistono nel relativo territorio.

Inoltre, fermo restando che l'inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele ambientali e paesaggistiche, si prevede che il piano sia trasmesso agli Enti competenti, i quali si esprimono entro trenta giorni, decorsi i quali, in caso di mancata espressione da parte dei medesimi Enti, la predetta classificazione è resa definitiva. La deliberazione del consiglio comunale di approvazione, ovvero di ratifica dell'atto di deliberazione se trattasi di società o Ente a totale partecipazione pubblica, del piano delle alienazioni e valorizzazioni determina le destinazioni d'uso urbanistiche degli immobili. Le Regioni, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, disciplinano l'eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio comunale di approvazione quale variante allo strumento urbanistico generale, ai sensi dell'articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, anche disciplinando le procedure semplificate per la relativa approvazione.

Le Regioni, nell'ambito della predetta normativa approvano procedure di copianificazione per l'eventuale verifica di conformità agli strumenti di pianificazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione comunale. Trascorsi i predetti 60 giorni, si applica il comma 2 dell'articolo 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.

 La normativa indicata prescrive che le regioni entro centottanta giorni dalla entrata in vigore della presente legge emanano norme che:

a) prevedono procedure semplificate per la approvazione degli strumenti attuativi in variante agli strumenti urbanistici generali;

b) definiscono criteri ed indirizzi per garantire l'unificazione ed il coordinamento dei contenuti dei regolamenti edilizi comunali, nonché per accelerare l'esame delle domande di concessione e di autorizzazione edilizia;

c) prevedono procedure semplificate per la approvazione di varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzate all'adeguamento degli standards urbanistici posti da disposizioni statali o regionali.

Al secondo comma si prevede che le norme su indicate devono garantire le necessarie forme di pubblicità e la partecipazione dei soggetti pubblici e privati, nonché i termini, non superiori a centoventi giorni, entro i quali la regione deve comunicare al comune le proprie determinazioni. Trascorsi tali termini i provvedimenti di cui al precedente comma si intendono approvati.

Le varianti agli strumenti urbanistici non sono soggette alla preventiva autorizzazione della regione.

 Le varianti urbanistiche di cui al presente comma, qualora rientrino nelle previsioni di cui al comma 3 e all'art. 3 della direttiva 2001/42/CE e del comma 4 dell'art. 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. non sono soggette a valutazione ambientale strategica.

Si segnala che, probabilmente per un refuso, il riferimento al “comma 3” (dello stesso articolo 58) non appare pertinente, ma dovrebbe piuttosto considerarsi rispetto all’articolo 3 della direttiva 2001/42/CE.

L'articolo 3 della direttiva 2001/42/CE dispone che per i piani e i programmi di cui al paragrafo 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al paragrafo 2, la valutazione ambientale è necessaria solo se gli Stati membri determinano che essi possono avere effetti significativi sull'ambiente.

Il comma 4 dell'art. 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 dispone che sono sottoposti a VIA secondo le disposizioni delle leggi regionali, i progetti di cui agli allegati III (Progetti di competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano) e IV (Progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilità di competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano) al presente decreto.

 Si segnala, infine, che il D.Lgs. 28 maggio 2010, n. 85 concernente il federalismo demaniale, ha previsto l'individuazione dei beni statali che possono essere attribuiti, con D.P.C.M., a comuni, province, città metropolitane e regioni.

Lo Stato, previa intesa in sede di Conferenza Unificata, individua i beni da attribuire a titolo non oneroso. L'ente territoriale, a seguito dell'attribuzione, dispone del bene nell'interesse della collettività rappresentata ed è tenuto a favorirne la "massima valorizzazione funzionale". I beni trasferiti possono peraltro anche essere inseriti dalle regioni e dagli enti locali in processi di alienazione e dismissione; la deliberazione dell’ente territoriale di approvazione del piano di alienazioni e valorizzazioni dovrà tuttavia essere trasmessa ad una apposita conferenza di servizi volta ad acquisire le autorizzazioni, gli assensi e le approvazioni necessari alla variazione di destinazione urbanistica dei beni. Inoltre i beni trasferiti possono essere alienati solo previa valorizzazione attraverso le procedure per l’adozione delle varianti allo strumento urbanistico, ed a seguito di apposita attestazione di congruità rilasciata da parte dell’Agenzia del demanio o dell’Agenzia del territorio.

Sono in ogni caso esclusi dal trasferimento, tra gli altri, gli immobili in uso per comprovate ed effettive finalità istituzionali alle Amministrazioni pubbliche; i porti e gli aeroporti di rilevanza economica nazionale e internazionale; i beni appartenenti al patrimonio culturale, salvo quanto previsto dalla normativa vigente; le reti di interesse statale, ivi comprese quelle energetiche e le strade ferrate in uso;i parchi nazionali e le riserve naturali statali, nonché i beni in uso a qualsiasi titolo al Senato, alla Camera, alla Corte Costituzionale e agli organi di rilevanza costituzionale.

Qualora l’ente territoriale non utilizzi il bene nel rispetto delle finalità e dei tempi indicati è previsto uno specifico meccanismo sanzionatorio, in base al quale il Governo esercita il proprio potere sostitutivo al fine di assicurare la migliore utilizzazione del bene, anche attraverso il conferimento in un apposito patrimonio vincolato, entro il quale con apposito D.P.C.M. dovranno, altresì, confluire i beni per i quali non sia stata presentata la domanda di attribuzione.