i vincoli europei del Trattato di Maastricht del 1992, che subordinavano la partecipazione degli Stati nazionali alla Unione al rispetto dei parametri del rapporto deficit/PIL pari al 3% e del rapporto debito pubblico/PIL pari al 60%, sono stati via via specificati e rafforzati dal Patto di Stabilità e Crescita del 1997, successivamente riformato, divenendo sempre più rigorosi e stringenti attraverso l’approvazione del c.d. Six Pack e del Patto Euro plus del 2011 fino a culminare con il più recente Fiscal compact .
Il Patto di Stabilità e di Crescita ( PSC ) era costituito nella sua originaria formulazione dalla risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997 a seguito della adesione di undici paesi (Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Spagna), successivamente esteso anche a Cipro, Estonia, Malta, Slovacchia e Slovenia, facenti parte della c.d. Eurozona, e poi anche a Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania, Svezia ed Ungheria, che non hanno adottato la moneta dell’Unione. Tale risoluzione sanciva l’impegno degli Stati a perseguire l’obiettivo di medio termine di un saldo del conto economico delle pubbliche amministrazioni prossimo al pareggio o in avanzo. Il Patto era altresì composto da due regolamenti del Consiglio, il n. 1466/97 ed il n. 1467/97 del 7 luglio 1997, che rispettivamente miravano alla sorveglianza sulle politiche economiche degli Stati membri ed acceleravano le modalità di attuazione della procedura prevista per i disavanzi eccessivi.
Una prima revisione del Patto avveniva con l’approvazione dei Regolamenti n. 1055/2005 e 1056/2005, che consentivano di scorporare dal calcolo del disavanzo consentito alcune spese di investimento.
Il patto di stabilità e di crescita, il cui obiettivo è quello di garantire la stabilità economica e finanziaria dell’UE, nel 2011 è stato oggetto di un’ampia riforma.
Il patto raggruppa pertanto, sei atti legislativi (six pack) che sono entrati in vigore il 13 dicembre 2011:
Con il Patto Euro plus , adottato con una dichiarazione congiunta dei Capi di Stato e di Governo in data 11 marzo 2011, gli Stati si impegnavano a recepire nei loro ordinamenti interni le regole europee di bilancio già contenute nel Patto di Stabilità e Crescita del 1997 e nel Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, tra cui i noti parametri del 3% di rapporto tra disavanzo e PIL e del 60% del rapporto tra debito e PIL allo scopo di evitare disavanzi eccessivi (attuale art. 126 TFUE di Lisbona). A tale scopo gli Stati dovevano scegliere strumenti giuridici nazionali, che avessero «natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzionale o normativa quadro)». Il c.d. Six Pack , approvato in via definitiva dal Consiglio dell’UE l’8 novembre 2011 e costituito da cinque regolamenti(1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011 e 1177/2011) entrati in vigore il 13 dicembre 2011 e da una direttiva (2011/85/UE), integrato nel 2013 dal c.d. Two Pack, costituito a sua volta da due regolamenti, rafforzava la sorveglianza e la vigilanza economico-finanziaria delle politiche nazionali di bilancio, modificando in senso più stringente i precedenti vincoli del PSC.
La disciplina del patto di stabilità è stata ulteriormente irrigidita per effetto del pacchetto legislativo “two pack”.
Il 23 novembre 2011 la Commissione europea ha presentato le seguenti due proposte che mirano a completare e rafforzare il six pack , rendendo più efficaci sia la procedura del semestre europeo sia la parte preventiva e correttiva del Patto di stabilità e crescita:
- una proposta di regolamento sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che affrontano o sono minacciati da serie difficoltà per la propria stabilità finanziaria nell’eurozona;
- una proposta di regolamento recante disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati membri nell’eurozona.
La Governace europea, introdotta dal Two Pack, richiede che le previsioni macroeconomiche siano elaborate o certificate da istituzioni indipendenti del governo, ai fini della predisposizione dei documenti programmatici. In Italia, tale organismo è stato costituito nell’aprile 2014 in attuazione della L. costituzionale n.1 del 2012 e denominato Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB). La legge n. 243/2012 prevede che l’UPB effettui analisi, verifiche e valutazioni in merito alle previsioni macroeconomiche sulla base di un programma annuale secondo le funzioni attribuite dall’ordinamento europeo.
Il primo regolamento, oltre all’introduzione dell’obbligo di previsioni macroeconomiche indipendenti a base della programmazione di bilancio, prevede anche che ogni anno, entro il 15 ottobre, gli Stati membri trasmettano alla Commissione e all’Eurogruppo un progetto di documento programmatico di bilancio (Dpb) , per l’anno successivo.
In linea con quanto richiesto dal Two Pack, l’Italia presenta per la prima volta il Documento Programmatico di Bilancio (DPB) 2014 che contiene l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica indicate nel Programma di Stabilità presentato nel mese di aprile e i dettagli della manovra di finanza pubblica.
Il progetto di documento programmatico di bilancio deve essere coerente con le raccomandazioni formulate nel contesto del ciclo annuale di sorveglianza, anche per quanto concerne la procedura relativa agli squilibri macroeconomici (istituita da uno dei regolamenti dei Six-Pack). Il regolamento prevede alcuni elementi obbligatori nella struttura del Dpb da trasmettere a Bruxelles, tra cui l’obiettivo di saldo di bilancio per le amministrazioni pubbliche, ripartito per sotto-settori; le proiezioni delle entrate e della spesa a politiche invariate; gli obiettivi di entrate e di spesa per le amministrazioni pubbliche e le relative componenti principali; indicazioni sulle modalità con cui le riforme e le misure contenute nel progetto di Dpb, tra cui in particolare gli investimenti pubblici, danno seguito alle raccomandazioni in vigore rivolte allo Stato membro interessato. Se gli obiettivi di bilancio indicati nel progetto di Dpb o le proiezioni a politiche invariate si scostano da quelli previsti dal più recente programma di stabilità, le differenze devono essere debitamente motivate. La Commissione adotta, il prima possibile e in ogni caso entro il 30 novembre, un parere sul documento programmatico di bilancio. Tuttavia, nei casi in cui la Commissione riscontri un’inosservanza particolarmente grave degli obblighi di politica finanziaria definiti nel Patto di stabilità e crescita, allora: 1) entro una settimana (23 ottobre) dalla presentazione del Dpb, consulta lo Stato membro interessato; 2) entro due settimane adotta il proprio parere (30 ottobre). Nel parere la Commissione chiede, con richiesta motivata e pubblica, che sia presentato un progetto riveduto di documento programmatico quanto prima e comunque entro tre settimane dalla data del suo parere. Lo Stato membro deve dunque presentare un nuovo Dpb (indicativamente 21 novembre), che deve essere valutato entro le successive tre settimane dalla Commissione (indicativamente 12 dicembre). Entro la fine di novembre, la Commissione procede anche a una valutazione globale della situazione di bilancio e delle prospettive nell’intera zona euro, sulla base delle prospettive di bilancio nazionali e delle relative interazioni in tutta la zona, fondate sulle previsioni economiche più recenti dei servizi della Commissione. La valutazione globale comprende analisi di sensibilità atte a indicare i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche in caso di andamento finanziario, economico o di bilancio negativo. Delinea inoltre, ove appropriato, misure per rafforzare il coordinamento delle politiche macroeconomiche e di bilancio a livello della zona euro. La valutazione globale è resa pubblica e tenuta in considerazione nelle indicazioni generali fornite agli Stati membri dalla Commissione. L’Eurogruppo esamina i pareri della Commissione riguardanti sia i progetti di documenti programmatici di bilancio, sia la situazione e le prospettive di bilancio per l’intera zona euro basandosi sulla valutazione globale effettuata dalla Commissione. I risultati di tali esami da parte dell’Eurogruppo sono resi pubblici .
Aderendo al Patto, gli Stati membri si sono ripromessi di raggiungere l'obiettivo di medio-lungo termine di posizioni di bilancio "vicino al pareggio o in surplus". L'idea è, infatti, che così facendo questi siano in grado di reagire meglio all'impatto delle fluttuazioni cicliche evitando di superare il tetto di riferimento del 3%. Nell'ottica della sorveglianza multilaterale, i membri sono, quindi, obbligati a sottoscrivere programmi di stabilità al Consiglio e alla Commissione Europea, mentre i non membri devono fare altrettanto con programmi di convergenza.
Il Patto nello specifico individua tre obiettivi primari:
1) evitare che il debito pubblico assuma un andamento insostenibile;
2) consentire l'uso anticiclico delle politiche fiscali per favorire la stabilità economica;
3) favorire politiche di bilancio che aiutino il raggiungimento di stabilità nel livello dei prezzi.
In questo contesto, il controllo della spesa pubblica assume un ruolo fondamentale, soprattutto per quei paesi come l’Italia, la cui tassazione è tra la piu’ alta d’Europa e quindi, la spesa pubblica rappresenta la leva per attuare le politiche di bilancio nell’ottica del perseguimento degli obiettivi fissati dal Patto di stabilità, dei quali il rapporto disavanzo/PIL.
D’altronde si osserva la disciplina di maggior rigore che l’art. 104 del TdM stabilisce per disavanzo (....che il rapporto disavanzo PIL sia diminuito in modo sostanziale e continuo e abbia raggiunto un livello che si avvicina a quello di riferimento....) rispetto al debito PIL (....il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato....), in quanto la diminuzione del rapporto disavanzo/PIL si rilette nella diminuzione del rapporto debito/PIL e non viceversa . Inoltre, l’andamento di quest’ultimo è caratterizzato da una certa inerzia , nel senso che riduzioni di 30 o 40 punti percentuali possono richiedere decenni anche se si applicano politiche di bilancio estremamente rigide.
La disciplina sul patto di stabilità, prevede che quando uno Stato membro non rispetta questi criteri, c’è la possibilità che venga aperta nei suoi confronti una procedura per deficit eccessivo (EDP) .
Per effetto di tre regolamenti approvati in via definitiva nel novembre 2011 nell’ambito del pacchetto complessivo di sei atti legislativi (il c.d. six pack), è stata introdotta una più rigorosa applicazione del Patto di stabilità e crescita
In particolare, si stabilisce:
Ai Paesi che registrano un disavanzo eccessivo si applicherebbe un deposito non fruttifero pari allo 0,2% del PIL realizzato nel’anno precedente, convertito in ammenda in caso di non osservanza della raccomandazione di correggere il disavanzo eccessivo.
